城中村改造行政机关未依法进行地下空间开发利用的行政诉讼要点
城中村改造中，行政机关未依法开展地下空间开发利用的行政诉讼，核心逻辑在于精准锁定可诉行政行为、明确诉讼主体与管辖范围、在法定起诉期限内提出具体诉求，并围绕地下空间开发“规划—供地—许可—施工—验收—登记”全流程审查行政行为合法性，同时配套完善证据体系与赔偿/补偿主张，形成完整的权利救济链条。
一、原告资格与利害关系：起诉的核心门槛
行政诉讼起诉的首要前提是原告具备合法资格，核心判断标准为“与被诉行政行为存在法律上的利害关系，且合法权益受到实际影响”。实践中，具备原告资格的常见主体包括地下空间所有权人、使用权人、项目开发企业、相邻权人及被征收人等。
为证明利害关系，需重点准备以下证据：一是权属类证明，如地下空间不动产权证书、建设用地使用权出让合同、租赁协议等；二是权益关联类材料，如城中村改造合作协议、征收补偿协议、规划条件通知书等；三是损害关联类证据，如相邻权受影响的证明（如地下施工导致的房屋沉降检测报告、噪音震动监测数据、采光通行受阻的现场记录等）。需特别注意，泛化的“公共利益受损”主张通常不被法院支持，必须聚焦自身特定合法权益的损害，如财产价值贬损、经营收益减少、居住安全受威胁等具体情形。
二、被告确定与管辖法院：诉讼的程序基础
（一）被告的精准锁定
遵循“谁作出行政行为，谁为被告”的基本原则。城中村改造中，涉及地下空间开发的行政机关通常包括自然资源和规划部门（负责规划、供地）、住房和城乡建设部门（负责施工许可、竣工验收）、人民防空部门（负责人防审批）等。若存在联合审批、职权交叉或委托执法情形，应直接列作出被诉行政行为的机关为被告；若无法明确主导机关，可先列初步判断的责任机关，并在诉讼中申请法院追加必要共同被告。实践中常见的“职责交叉导致被告难确定”问题，可通过查询行政机关“三定方案”、审批流程签字记录、官方公示文件等方式核实责任主体。
（二）管辖法院的选择
因地下空间属于不动产，根据《行政诉讼法》相关规定，涉及地下空间规划许可、权属登记、征收补偿等行政行为的诉讼，优先适用“不动产专属管辖”，由不动产所在地人民法院管辖；对于不直接涉及不动产权属的行政行为（如施工安全监管），可选择被告住所地或行政行为作出地法院管辖。需警惕“管辖错误导致起诉被驳回”的风险，起诉前应通过不动产登记信息确认所在地法院，必要时在起诉时附不动产位置说明，明确管辖依据。
（三）前置程序的审查
多数涉及地下空间开发的行政诉讼可直接起诉，但需注意法律、法规规定的复议前置情形（如部分土地使用权争议案件）。若存在复议前置要求，未经过行政复议直接起诉的，法院将裁定不予受理，因此起诉前需核查被诉行政行为对应的法律规定，确认是否存在复议前置义务。
三、起诉期限与受案范围：诉讼的时效与标的
（一）起诉期限的把控
起诉期限是行政诉讼的“时效红线”，超过期限起诉的，法院将驳回起诉。具体期限区分以下情形：直接起诉的，一般为自知道或应当知道行政行为作出之日起6个月；经行政复议后起诉的，为收到复议决定书之日起15日；若不知道行政行为内容，最长保护期限为行政行为作出之日起20年（不动产案件）。实践中，被告常以“原告超期起诉”抗辩，此时需由被告举证证明原告“知道或应当知道”行政行为的时间；若原告因被告未依法公示、未送达文书等原因无法及时知晓，可主张起诉期限从实际知晓之日起算，或申请法院扣除因客观原因耽误的期限。
（二）可诉行政行为的界定
行政诉讼仅针对“具体行政行为”，抽象行政行为（如行政机关制定的规范性文件）不可单独起诉，但可在诉讼中一并请求法院审查其合法性。城市更新地下空间开发中，常见的可诉具体行政行为包括：规划条件设定及变更、地下空间建设用地使用权划拨/出让决定、建设工程规划许可、施工许可、人防工程审批、竣工验收备案、不动产权登记等；此外，行政机关的不作为（如对地下空间未批先建行为不查处、不受理开发许可申请、不履行补偿职责等）也属于可诉范围。需避免将“政策意见”“内部审批流程”等不可诉行为作为诉讼标的，确保诉讼标的为对外产生法律效力的具体行政行为。
四、合法性审查：诉讼的核心审理内容
法院审理行政诉讼的核心是审查被诉行政行为的合法性，需围绕“职权、事实、法律、程序”四个维度展开，结合地下空间开发的特殊要求重点核查以下内容：
（一）职权依据审查
核查行政机关是否具备作出被诉行政行为的法定职权，是否存在越权（如非规划部门作出规划许可）、滥用职权（如违反规划强制性标准审批）或超越层级权限（如区级机关作出市级权限的供地决定）情形。例如，地下空间人防工程审批必须由人防部门作出，自然资源部门无权替代；地下空间建设用地出让需符合市级以上国土空间规划，区级机关不得擅自批准。
（二）事实证据审查
行政机关作出行政行为必须有充分的事实依据，无证据支撑则视为违法。审查重点包括：地下空间开发是否经过地质勘察、水文条件评估、安全风险评估；规划许可是否符合国土空间规划及地下空间专项规划；供地审批是否核实开发企业资质、资金实力及项目可行性；人防审批是否核查防空地下室配建标准及易地建设条件；竣工验收是否有工程质量检测报告、消防验收合格证明、人防工程验收文件等。实践中，“未批先建”“验收缺失关键材料”等情形均属于事实证据不足，可直接主张行政行为违法。
（三）法律适用审查
核查行政机关是否准确适用相关法律、法规及规章，是否存在“适用法律错误”“未适用强制性规定”等问题。核心适用法律包括《城乡规划法》《土地管理法》《人民防空法》《行政许可法》《城市地下空间开发利用管理规定》等。例如，地下空间开发必须符合《城乡规划法》中“先规划后建设”的要求，未取得规划许可即批准施工的，属于适用法律错误；人防工程未按规定配建且未办理易地建设审批的，违反《人民防空法》相关规定，审批行为无效。
（四）法定程序审查
程序合法是行政行为合法的必要条件，地下空间开发涉及公共安全、相邻权益，程序要求更为严格。重点审查：是否履行公示义务（如规划方案、供地方案在项目所在地及官方网站公示）；是否保障利害关系人知情权、陈述申辩权（如涉及相邻权的，是否书面告知并听取意见）；是否依法组织听证（如规划变更影响重大公共利益或多数人权益时）；审批流程是否倒置（如先发放施工许可再办理规划许可、未验收即办理不动产登记）；文书送达是否合法（如许可决定书是否依法送达申请人及利害关系人）。实践中，“未公示即审批”“未听证即变更规划”等程序瑕疵，常成为认定行政行为违法的关键依据。
五、举证责任与证据策略：胜诉的关键支撑
（一）举证责任分配
行政诉讼实行“举证责任倒置”，被告对被诉行政行为的合法性负举证责任，需提供作出行政行为的证据、法律依据及程序记录，若逾期不提供或提供的证据不能证明合法性，视为行政行为没有证据，法院将判决撤销或确认违法。原告的举证责任主要集中在三个方面：一是起诉时证明自身与行政行为存在利害关系（如权属证明、相邻权受损证据）；二是起诉行政不作为时，证明已向行政机关提出合法申请且行政机关未履职（如申请材料、邮寄回执、沟通记录）；三是主张行政赔偿或补偿时，证明损害事实、行政行为与损害之间的因果关系及损失金额（如财产损失清单、修复费用票据、评估报告）。
（二）核心证据清单
原告需围绕诉讼主张构建完整证据链，核心证据包括：1.主体资格证据：不动产权证书、建设用地使用权合同、开发合作协议、征收补偿协议等；2.行政行为证据：被诉行政行为的书面文书（如许可决定书、审批通知书）、官方公示截图、送达回执等；3.合法性异议证据：规划文本（证明审批违反规划）、地质勘察报告（证明开发条件不具备）、听证记录缺失证明（证明程序违法）、监管记录（证明行政不作为）等；4.损害赔偿证据：财产损失照片/视频、维修费用发票、租金损失证明、司法鉴定报告（如造价评估、安全检测）等。对于无法自行获取的证据（如行政机关内部审批记录、验收档案），可在起诉后向法院提交《证据调取申请书》，申请法院依法调取。
（三）证明妨碍的应对
若因被告原因导致原告无法举证（如被告未保存审批档案、拒绝提供关键证据），根据《行政诉讼法》相关规定，法院可合理推定原告主张的事实成立。例如，被告未依法保存地下空间竣工验收档案，导致原告无法证明工程质量不合格，法院可推定竣工验收存在违法情形。此时原告需提交证据证明“被告持有该证据且无正当理由拒不提供”，如向被告申请信息公开遭拒的回执、法院调取证据时被告称档案丢失的书面说明等。
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