城中村改造中停产停业损失补偿协商程序缺失的行政诉讼要点解析
在城中村改造项目中，行政机关未就停产停业损失补偿履行协商程序的行政诉讼，核心在于围绕“程序违法”与“权益受损”两大主线展开，以下从法律依据、关键要点、诉讼策略及证据核心等方面进行详细梳理。
一、核心法律依据与程序违法认定
停产停业损失补偿的协商程序并非行政机关可自主省略的环节，而是法定的前置义务。其法律根基主要源于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的明确规定：第十七条将停产停业损失列为征收补偿的法定范围，第二十三条进一步明确补偿需结合房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定，第二十五条则强调补偿协议的订立应以协商为基础。同时，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条要求，即便协商不成需委托评估，评估机构的选定及评估事项的确定仍需保障被征收人的参与权，本质仍是协商程序的延伸。
行政机关的以下行为均可被认定为协商程序缺失：一是未以书面或有效形式通知被征收人就停产停业损失进行协商，直接跳过沟通环节单方确定补偿标准；二是虽有沟通但未对协商内容、分歧焦点等关键信息进行记录，导致协商过程无据可查；三是在未达成一致且未依法说明理由的情况下，直接以行政决定形式确定补偿金额，剥夺被征收人的协商权利。从司法实践来看，此类程序缺失会直接导致行政行为合法性存疑，如在类似征收案件中，法院明确指出“未履行协商程序即作出补偿决定，属于程序重大且明显违法”。
二、诉讼核心要点与事实主张
（一）程序违法的事实认定
起诉时需首先明确行政机关未履行协商义务的具体情形。这不仅包括“完全未协商”的极端情况，还涵盖“形式化协商”——例如仅口头告知补偿金额，拒绝回应被征收人提出的损失核算异议，或未提供评估依据供双方核对等。需注意的是，即便行政机关已作出补偿决定，只要该决定作出前未经过实质协商，仍可主张程序违法。参考马诺诉龙沙区政府案的裁判逻辑，行政协议的订立与履行均需以协商为基础，单方确定补偿内容本身即违背法定程序。
（二）补偿缺失的权益主张
协商程序的缺失往往直接导致停产停业损失未获合理补偿，常见情形包括：补偿决定中仅列明房屋价值补偿，未提及停产停业损失；虽有补偿但未依据经营实际核算，直接套用统一标准且未说明依据；未将过渡期延长、安置房屋违约交付等导致的额外停业损失纳入补偿范围。此时可依据《条例》第二十三条及地方具体规定（如《常州市市区征地房屋拆迁补偿安置办法》等），主张按房屋被征收前三年平均利润、同类地段同类业态租金标准或实际经营损失核算补偿金额。
（三）损害结果的关联证明
需建立“程序违法—补偿不足—实际损失”的因果链条。实际损失不仅包括停产期间的利润减少，还涵盖员工工资、设备闲置折旧、租金支付、原材料损耗等直接经济支出。例如在XX厂诉街道办事处案中，法院将工人工资拖欠、设备租赁费等均纳入违法拆除导致的直接损失范围，凸显了“全面赔偿”原则。若行政机关已实施强拆等行为，还可主张因程序违法导致的扩大损失。
（四）评估程序的瑕疵连带
协商程序缺失常伴随评估程序违法，如未与被征收人协商选定评估机构、评估报告未涵盖停产停业损失项目、评估依据未向被征收人公示等。依据《国有土地上房屋征收评估办法》，此类评估结果不具备合法性，可在诉讼中请求法院不予采信，并责令重新评估。
三、诉讼策略与实务操作建议
（一）诉讼请求的精准设计
确认违法优先：首先请求法院确认行政机关未履行停产停业损失补偿协商程序的行政行为违法，这是后续主张权益的基础。即便已作出补偿决定，也可同时请求撤销该决定，理由为“作出前未履行法定协商义务”。
同步主张补偿：在确认程序违法的基础上，要求法院责令行政机关就停产停业损失组织重新协商，协商不成的委托合法评估机构评估并依法补偿。
叠加赔偿请求：若已发生强拆或财产损毁，可一并提出行政赔偿请求，将停产停业损失与其他财产损失合并主张，依据《国家赔偿法》第四条追究行政机关责任。
（二）证据链的构建与固定
基础身份证据：包括营业执照、税务登记证、房屋产权证或使用权证明，证明被征收人具备经营主体资格及房屋与经营的关联性。
程序违法证据：核心在于证明“未协商”，可通过征收公告、补偿方案、与行政机关的沟通记录（如短信、邮件、录音等）、信息公开答复（如行政机关无法提供协商记录）等予以佐证。需注意录音等视听资料应保证真实性和完整性，避免因取证方式违法影响效力。
损失核算证据：提供近三年财务报表、纳税凭证、银行流水、经营合同、租金收据、员工工资表、设备采购合同等，形成完整的损失核算链条。若涉及不动产或大额设备，可申请司法鉴定确定损失金额。
征收相关文件：通过政府官网申请信息公开，获取征收决定、补偿安置方案、评估报告等官方文件，从中查找协商程序缺失或评估瑕疵的痕迹。
（三）庭审中的重点攻防
行政诉讼实行“举证责任倒置”，行政机关需证明其行政行为合法，包括已履行协商程序。被征收人可重点围绕“被告是否提供书面协商通知、协商记录、被征收人签字确认的意见”等核心事实展开质证，若行政机关无法举证，则需承担败诉后果。同时，可引用地方补偿政策或同类胜诉判例（如马诺案中“按过渡期按月计发损失”的裁判标准）增强主张的说服力。
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