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城市拆迁

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城市拆迁中的若干问题及解决办法

    

文章来源:未知    发布日期:2013-03-13 10:11

(一)正确确定拆迁和裁决的主体,尽量避免政府机关既当运动员又当裁判员的局面。

  应当说,在政府职能的转型时期,让政府完全退出在城市改造和建设上的直接参与和干预,是不现实的。但应尽量淡化政府机关的市场主体色彩,特别是对于城市基础设施的建设和公益项目的建设,政府应尽量退到幕后,让企业法人等市场主体到前台唱主角,政府只起一个制定规则和运用规则进行管理和裁决的作用,避免与民事主体之间的直接对立。既然城市的基础设施建设和公益事业项目建设都要由市场主体来经营,那么像房地产开发这样的经营项目,政府机关就更应该退避三舍了。政府机关退出经营活动,是体制改革对政府职能转换的必然要求。根据这一要求,不管是政府自身还是其下属部门,甚至是政府机关的下属机构,均不宜作为拆迁人从事拆迁活动。

  那么,由政府投资的建设项目,颁发拆迁许可证时,又如何确定拆迁人呢?

  政府投资,反映了建设资金的来源是由政府财政安排的。实际上,政府的工作是由各职能部门分解承担的,政府应当是城市管理、建设的协调机关,而不应充当城市建设的拆迁人,成为项目建设承担拆迁补偿安置责任的民事主体。由政府财政安排资金,实施城市建设,也要按照国家制定颁布的法律、法规,建立和完善符合法律规定的运作机制。要依照政企、政事分离、折管分离的原则,确定建设实施的主体。现在,有些城市成立了“城市建设投资公司”来具体实施城市基础设施建设项目,也有的城市由建设部门设立的市政工程建设单位来具体实施城市基础项目建设,我们不妨效法他们的做法。这样就可以将政府投资的市政工程项目,由企业按建设程序进行。由他们来担当拆迁人,可以使政府处于超然状态,也有利于房屋拆迁管理部门发挥职能作用。

  (二)在城市规划区的集体土地上实施拆迁,应当兼顾《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》的不同规定,选择既合法又便捷的拆迁补偿方式。

  根据我国现行法律规定,目前在集体土地上实施拆迁,有两条法律途径可供选择:一是依据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定,在集体土地征用的过程中,将房屋作为地上附着物进行补偿后的拆迁,叫做农村集体土地征用拆迁。这种拆迁方式,按照《土地管理法》第四十七条第四款的规定,被征用土地上的附着物补偿标准,授权省、自治区、直辖市规定。根据山东省《实施中华人民共和国土地管理法办法》第二十七条的规定,只需将被拆迁的房屋作为被征用土地上的附着物,给予折价补偿或者以同等数量和质量房屋予以置换就可以了。这是一种既合法、又经济的拆迁方式,这种方式适用于农村部分土地被征用,绝大多数村民不改变其农民身份的情况,被征用土地上的农户可以另行申请宅基地重建房屋。二是依照城市房屋拆迁法律法规进行城市拆迁。即在征地的过程中,对被征用土地上的房屋不是按照附着物进行补偿,而是先把被征用土地上的农民转化成为城市市民,然后再按城市拆迁的法律规定进行拆迁补偿安置。这种方式适用于农村集体土地被全部或大部被征用,农村村民全部转为城市非农业人口的情况。

  上述两条拆迁途径有一个共同的前提,那就是集体土地必须经依法批准征用,否则,在集体土地上所进行的任何开发和建设都是非法的。因为我国的土地管理法明确规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”我市2002年在机场路附近进行的拆迁活动,之所以遇到了前所却未有的困难,诉到法院的案件至今不能下判,就是因为集体土地未经审批征用,有关部门就颁发了拆迁许可证,且已拆迁完毕。

  我省规定地上的附着物即房屋和其他建筑物、构筑物的补偿费,按重置价格结合成新确定,这与国家拆迁条例的规定是不一致的,它是基于拆除地上附着物由被拆迁人自行搬迁异地迁建作出的规定。实际上,在城市规划区内征用土地拆迁农民的房屋,再安排宅基地由农民迁建的办法,鉴于城市郊区土地资源的紧缺和不可再生,已经不能再继续了。从有利于被征土地的农民房屋拆迁补偿安置问题的解决和权益的维护考虑,在征地过程中,应采取先办理征地,后实施拆迁的程序,来规避拆迁条例的适用障碍,以满足《拆迁条例》的管辖权规定。

  (三)慎重处理权利受限房屋的拆迁问题。

  现代市场经济条件下,房产的权利总是在不断变化的,在一般用途的房屋中,会出现因某种法定原因使原有房屋所有权受到限制的特殊情况,如因借贷而设定抵押,会使原有房屋的所有权和处分权受到限制;因法院查封而使原房屋权利受限;因企业改制而使原有房屋所有权受限;因房主下落不明而被代管;因房改取得的产权不完整;因家庭婚姻关系发生变化引起产权人变化的特殊情况等等。对这些权利受限的房屋进行拆迁,必须依照法律的特殊规定处理,否则可能导致拆迁违法。

  1、抵押房屋拆迁纠纷的处理:

  随着改革开放的深入,以房屋产权作为抵押物向金融机构抵押贷款,是企业或个人取得资金的常用手段。这类房屋在拆迁时,银行作为抵押权人,将加入到拆迁法律关系中来,否则抵押权将受到侵害,所以,抵押房屋的拆迁纠纷便具有一般房屋拆迁活动所不同的程序和特点。

  所谓抵押房屋,就是设定了抵押权的房屋,是指被拆迁人所有或经营的,依照法律规定已经由被拆迁人作为履行债务的担保物的房屋。以房屋作为抵押,是担保方式中最常见的一种。其法律意义在于,当债务人不履行债务时,债权人有权从房屋拍卖或变买的价款中优先受偿。抵押房屋的特点,一是所有权受到限制:房屋一经抵押,该房屋所有人的权利就受到限制,突出表现在处分权的限制上。按照所有权制度,所有人对房屋拥有处分权,而抵押之后,就不得变更房屋的所有权,由此影响到拆迁活动中对房屋补偿安置的权益,未经抵押权人同意,被拆迁人不得擅自作出处分。二是抵押权依附于债权:由于抵押房屋的目的是确保债务的履行,该债务应当是合法存在的。如果该债务消失,而被拆迁人的房屋上的抵押义务也随之消失,抵押权人不得限制原抵押物所有人的处分权。三是抵押权须依法设立:在民间借贷中,债权人要求债务人提供房屋抵押作为债的担保,经常是以双方立字为据,忽略了抵押登记制度的存在,因此产生抵押权的瑕疵。在拆迁实践中,常有合同约定的抵押房屋被拆除,补偿完毕后,债权人才得知消息,因而权利受到损害而产生纠纷。四是抵押房屋的性质变化:在很长一段时间内,设立抵押权的房屋多为私房,而近年来,这种性质发生了逆转,企业用房占抵押房屋中的比例越来越大,而企业效益下降的范围越来越广,一旦拆迁,就会出现补偿金是优先安排职工还是偿还债务的矛盾,确实很难处理。

  现行《城市房屋拆迁管理条例》第三十条规定:“拆迁设有抵押的房屋,依照国家有关担保的法律执行。”按照目前法律规定的两种拆迁补偿方式,拆迁设有抵押权的房屋的具体操作方式是不同的。

  (1)抵押房屋拆迁,采用货币补偿方式的操作:应当先由抵押权人和抵押人协商重新设立抵押权或者先偿还债务,使抵押房屋上原有的抵押权消失,被拆迁人才能向拆迁人领取补偿金;如果抵押人和抵押权人不能订立新的抵押协议或者不能偿还到期债务,拆迁人有权暂不支付拆迁补偿金。按照合同法的相关规定,拆迁人和被拆迁人都有及时通知抵押权人的义务。对没有在拆迁期限内与抵押权人重新设立抵押或者清偿原债务的,对其补偿款可以由拆迁人交公证机关或房屋拆迁管理部门提存或代为保管。

  对货币补偿的抵押房屋拆迁,需要按以上方式操作,是因为所得的补偿金应属于抵押财产。房屋抵押权因房屋被拆迁而消灭,补偿款作为抵押财产可以使抵押权人的合同权益得到保障,担保的法律制度得到贯彻执行。

  (2)抵押房屋拆迁采用产权调换方式的操作:如果被拆迁人在抵押房屋拆迁时,选择了产权调换方式,其补偿操作应注意以下两点:一是抵押权人与抵押人应当就产权调换后的房屋作为抵押物重新签订抵押合同。新的抵押合同必须依法成立并登记生效。否则,拆迁人不得与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议,即使订立也因违反担保法的规定而无效。二是抵押权人与抵押人在拆迁期限内达不成新的抵押协议的,该房屋视为产权有争议的房屋,由拆迁人提出拆迁补偿安置方案,报房屋拆迁主管部门审核同意后实施拆迁。拆迁前,房屋拆迁管理部门应当组织拆迁人对被拆迁房屋作勘察记录,并由拆迁人向公证机关办理证据保全。

  抵押房屋拆迁,未达成新的抵押协议,一般情况是被拆迁人方面的原因居多,主要是对原抵押合同持有异议。对此,抵押权人应及时提起诉讼,避免债权落空。

  实践中,抵押房屋中还有一种十分特殊的情况,就是开发商开发的房屋尚未竣工就遇到了拆迁的情况。而在建工程除向银行贷款作为抵押外,还可能存在拖欠了工程款和已预售的情况,对这种房屋拆迁产生的纠纷的处理,必须按照《合同法》第286条和相应的司法解释来处理。合同法第286条规定:“发包人未按照约定支付价款的,承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期支付的,除按照建设工程性质不宜折价、拍卖的以外,承包人可以与发包人协议将该工程折价,也可以申请人民法院将该工程拍卖。建设工程的价款就该工程折价或拍卖的价款优先受偿。”对此,最高人民法院有相应的司法解释。在建工程遇上拆迁时,无须折价拍卖,也是按市场评估计算补偿金额,但该在建工程的补偿款应按以下顺序处理:第一,如果该在建工程尚欠施工单位的工程款,在拆迁补偿时,该补偿金施工单位有优先受偿权,而不能先支付抵押权人或抵押人。第二,如果该在建工程不欠施工单位的工程款,但既已抵押,又已预售。作为购买房屋(在建工程)的购房者,其善意购买的行为受法律保护,如已付清全部或大部房款后,遇上拆迁,其已付的购房款应在拆迁补偿金额中优先退还。第三,如果该在建工程既不拖欠施工单位的工程款,也未向社会发售,那么除非抵押人与抵押权人协商重新设立抵押权,否则该拆迁补偿款应优先偿还银行的借款本息。否则拆迁人与被拆迁人将连带清偿原抵押贷款的本息。

  2、被司法机关查封房屋的拆迁问题:

  在拆迁实践中,作为拆迁人应当努力尽到合理的注意义务,要摸清楚被拆迁的房屋是否已被法院查封,是否已被设定了抵押,是否存在着租赁的情况,等等。如果发现已被法院查封的,一般应当采取货币补偿的方式,将补偿款存放到拆迁主管部门,以等待法院的最后执行。

  3、改制企业房屋拆迁纠纷的处理:

  对企业所有的房屋拆迁,正常情况下,法律关系是明确的,与一般房屋拆迁并无不同。复杂的情况产生于企业改制,20世纪90年代,国家对国有经济进行战略性调整,国有资产有计划地从一般工商企业中退出,使一些企业的资产出现了多元化。一些小型工商企业被出售,国有商业企业为主的局面被私营商业企业为主所取代。导致被拆迁房屋补偿的权利主体也出现了多元化。主要反映在以下几个方面:

  (1)所有权与经营权分离,形成了特殊的补偿权利主体

  经济体制改革,使企业的所有权与经营权相分离,经营权在所有权之外,成为新的拆迁补偿对象,经营权人成为特殊的补偿权利主体,对房屋拆迁补偿的协商内容产生了很大影响,发生了很大变化。1991年的《城市房屋拆迁管理条例》将经营权人列入安置对象中加以考虑,规定“拆迁非住宅房屋造成停产、停业,引起经济损失的,可以由拆迁人付给适当补助费。”2001年《城市房屋拆迁管理条例》第33条对此作了较大修改,一是将补助费更正为补偿,这就将经营者列入了补偿主体的范围。二是取消了停产、停业引起经济损失这个限制条件,规定只要引起停产、停业就应给予适当补偿。这一改变是对经营权也属于补偿对象的确认。

  (2)拆迁可能成为困难企业改制的契机,必须灵活进行

  目前,国企改制的最大困难是改制成本资金的筹措,而拆迁补偿为困难企业改制提供了资金来源,但是拆迁补偿资金的使用有先后的顺序。根据生存权优先于经营权的原则,优先支付的应当是拖欠职工的工资和养老金、医疗费等,其次才是其他开支。这是因为不解决职工的切身利益,企业改制就难以成功。

  企业改制的目的之一,是产权明晰,特别是实行了私有化的企业,产权从抽象的社会公有到股东公有,其利益关系更加明确。企业的决策者面对拆迁将从企业的利益出发,选择对企业有利的补偿方式,不同的企业将有不同的选择,即使是同一企业处于不同的阶段也会有不同的选择。

  拆迁人实施拆迁与被拆迁人改制企业接触,要注意其机制变化带来的灵活性,要准备多套方案。而企业面临拆迁时,要灵活选择对企业发展最有利的方式,将拆迁作为企业发展的重大战略机遇来考虑,利用拆迁尽可能地对企业进行经营方式、品种、范围和体制进行适应市场需求的调整。这样,可以减少或预防纠纷的发生,减少房屋拆迁和改制带来的对社会稳定的负面影响。

  (3)注意把握企业改制引起的补偿权利主体的变化

  实践中,对企业改制不仅是企业资本的改造,还有依据市场需求,对企业主体进行的改造,实行资产重组。作法上有企业分立、合并、转让,由此会引起拆迁补偿权利主体的变化。及时、准确地把握企业改制带来的补偿权利主体的变化,采取正确的对策,对改制企业房屋拆迁纠纷的妥善处理具有十分重要的意义。

  第一,企业分立。分立是企业改制所采取的较多方式,是根据企业对市场竞争的不同功能和生产经营的范围,将一个企业分设为多个企业,或者将企业中的某一部分分离出来,单独设立一个新的企业。分立过程中涉及生产经营场地的调整,如遇拆迁,其拆迁补偿的权利主体便产生了变化。企业分立时对拆迁活动的不利影响主要有两个方面:一是有的企业分立后,相关财产分割未能办理相应的手续,结果遇上拆迁,往往是使用者没有所有权的相关手续,所有人又不占有使用,容易产生争议,影响拆迁进度。二是有的企业改制目的不正确,单为逃避债务,而没有按照市场竞争的需求对企业人财物合理调整,结果遇上拆迁,引起利益上的冲突,引发不稳定因素,也给拆迁活动带来干扰。

  第二,企业合并。合并是企业改制的特殊方式,是为了增强企业的市场竞争能力,将相配套或者相关的企业合并组建新的企业。合并的方式多种多样,兼并则是常见的方式。合并是资产质量好、有广阔市场前景的企业实现低成本扩张,迅速扩大产生经营规模,提高经济效益的常用手段。企业合并,其拆迁中的权利义务均由合并后的企业承担,从权利主体的角度容易落实。存在的问题主要是有的企业合并没有按市场规律办事,靠行政手段拉郎配,有的难免存在资债不符的情况,达不到预期的效果。个别企业合并后又分手,不仅没有增强企业实力,反而受了一次重创。甚至有的合并期间发生资产流失、房屋所有权和土地使用权发生逆变的非正常情况,影响拆迁补偿权利的实现。

  第三,企业转让。转让是企业改制的常见方式。国退民进,将原来属于国有的产权转让给民营企业或原企业职工,便引起了企业房屋所有权人的变化。这种转让的实现,转让关系中的出让人一般不是原企业,而是通过国有资产的管理者--当地政府来进行的。转让合同的约定,将在较大程度上决定被拆迁人的地位。例如,原国有土地使用权问题,土地改变用途的出让金问题,甚至遇有拆迁的补偿金的归属都需要通过合同来约定。如果我们在处理改制企业的拆迁纠纷时,不把握其产权变化,不了解转让合同的约定,就可能走弯路。

  4、代管房屋拆迁纠纷的处理:

  由于历史的原因,各地都存在着数量不等的由房管部门代为管理的房屋。这类房屋所有权人缺席,使拆迁活动有着特殊性。为维护产权人的合法权益,法律对代管房屋的拆迁作了特殊的规定。

  代管房屋根据代管权力产生的原因,可分为委托代管和依法代管。委托代管,是指私有房屋的所有人不在本地或者由于某种原因无法行使管理权而委托他人进行管理。依法代管,是指房屋所有权人因某种原因没有或者无法行使管理权,而依照法律的规定,由政府(主要是房屋管理部门)代为管理。城市房屋拆迁中的依法代管主要有四种情况:一是房屋所有人下落不明,而且经拆迁人寻找无线索;二是逾期未能办理产权登记,且一时找不到登记权人的;三是所有权人死亡无继承人的;四是继承人下落不明又无合法代理人的。

  对于代管房屋的拆迁,《城市房屋拆迁管理条例》有特殊的规定,该条例第十四条规定:“房屋拆迁管理部门代管的房屋需要拆迁,拆迁补偿安置协议必须经公证机关公证,并办理证据保全。”而对委托他人代管的房屋则没有直接规定,因此,代管房屋拆迁的操作,也因代管主体的不同而不同。

  第一,对依法由房屋拆迁管理部门代管的房屋,需要拆迁时,拆迁人应与房屋拆迁管理部门订立拆迁安置补偿协议。该协议应经公证机关公证,被拆除房屋应办理证据保全。采用产权调换的,该调换取得产权的房屋继续由原代管人代为管理,房屋出租收入扣除必要管理费后,专账管理。采用货币补偿的,房屋拆迁管理部门或其他代管部门不得挪用;也可以先将补偿金缴入财政,尔后按无主财产的规定程序办理相应手续,但一旦出现合法所有人主张权利,应验明身份后将款项退还给所有人。

  第二,对委托他人代管的房屋实施拆迁,应注意三个环节:一是注意验明委托手续的合法性与有效性。如委托手续有疑问,又找不到所有人的情况下,应按法定代管的程序,由房屋拆迁管理部门实施代管,履行职责;二是订立拆迁补偿安置合同时,代管人应提请公证机关进行合同公证,并送房屋拆迁管理部门备案;三是产权调换的房屋继续由代管人管理,如用于出租,租金收入,应以所有人的名义存入银行,货币补偿金也应如数以所有人的名义存入银行,不得挪用。代管人应及时将情况通知所有人的继承人,不得违反诚实信用原则,侵吞委托人的资产。拆迁人发现代管人有侵吞挪用行为,应予制止,必要时向房屋拆迁管理部门报告,金额较大的,应向公安部门报告,以追究其刑事责任。

  无论是依法代管还是委托代管的房屋,拆除时都要请公证机关作勘察记录,采取证据保全措施,避免纷争。

  5、有限产权房屋拆迁纠纷的处理:

  有限产权房屋的出现,是我国社会主义初级阶段的产物,是城镇房屋产权制度改革的结果,拆迁时不同于一般房屋之处就在于其所有权不完整。我们应当看到,产权人购买的房改房,是我国长期低工资的一种福利性补偿,是劳动者多年劳动的积累。有的同志觉得产权人花较低的价格购买了房改房,拆迁时却要按市场估价的价值进行补偿,认为不太合理,认为是产权人占了国家的便宜。其实,这是对我国住房制度改革的片面认识。本来劳动者创造的剩余价值扣除了各种积累后,是应当以货币的形式返还给劳动者的,而我国长期的低工资、高积累,企业办社会,住房是劳动剩余的积累,长期以来一直是作为福利待遇来分配的,房改中再让劳动者拿出部分资金,购买本来就属于自己的房屋,对劳动者来说是不够公平的。如果再认为是他们占了国家的便宜,就不对了。

  所谓有限产权房屋,是指所有人对享受政府或企事业单位补偿购买或建造的房屋拥有不完整的产权。

  有限产权的房屋均依照国务院的文件规定办理了产权登记手续,在拆迁摸底时,一般能够摸清楚。其具体的形式有以市场价、成本价、标准价购买三种形式,拆迁补偿安置时要区别对待。

  首先,职工以市场价购买的单位公房,产权归个人所有,遇到拆迁时,拥有完全的处分权。从理论上分析,公房出售的市场价也是享受了优惠的价格,含有福利的因素,但国家为了推进住房制度改革,作出了让利的优惠政策,因此该房屋拆迁补偿的权利,全部属于以市场价购房的职工。

  其次,职工以成本价购买的公房,产权归个人所有,一般住用五年后可以依法进入市场,在补交土地使用权出让金中所含土地收益和按规定交纳的有关税费后,收入归个人所有。因此,拆迁补偿安置也应参照该规定办理。实行产权调换的,一般无争议,继续由职工个人享受有限产权。实行货币补偿的,如购房已满五年,原则上,该房屋的补偿安置权应归职工个人享有。未满五年的,该房屋的补偿与当时购房成本之间的差额,由单位和个人按份共有,实践中,对单位不主张权利的,也归个人所有。

  再次,职工以标准价购买的房屋,拥有部分产权,即占有、使用、有限的收益和处分权,可以继承。住满五年后可以进入市场。遇到拆迁时,采用产权调换的,一般争议不大,有的地方则要求购房者付清标准价与成本价之间的差额。采用货币补偿的,补偿金与当时购房的标准价之间的差额,按产权比例在单位和个人之间分配。实际操作中,考虑被拆迁人的安置问题,一般都采取让利政策,按标准价与购房时的市场价之差归单位,其余归个人的办法处理。

  随着产权制度的改革深入,城镇公房出售的工作已经完成,房屋的有限产权也将成为历史名词。

  6、出租房屋拆迁纠纷的处理:

  由于我国长期实行住房实物分配制度,有许多房屋虽不符合房屋租赁的要件,但已形成了事实上的租赁关系,表现为:一是虽有租赁协议(或房屋分配单),但没有租赁期限。由于所有人与使用人一直分离,使用人也定期交纳租金,对此应以租赁房屋进行补偿安置(这种情况主要发生在大量的公有房屋中)。二是虽然没有租赁协议,但定期交纳租金,这是典型的实事租赁行为。三是既没有租赁协议,也不交纳租金的。对于这些事实上的房屋租赁行为,在拆迁时也应当按照租赁房屋的拆迁补偿安置原则进行安置。

  拆迁租赁房屋时应当考虑两个因素:一是保护房屋所有权人的合法权益,所有权人可以选择货币补偿或产权调换的补偿方式;二是保护承租人的合法权益。应当说,拆迁租赁房屋涉及补偿安置和解除合同等两个法律关系。两个法律关系表面上是独立的,但实际上是关联的,所以在处理两个法律关系时应当一并考虑。依法拆迁是合法行为,是解除合同的直接原因,有效的合同受到法律保护,被拆迁人有权获得补偿,承租人有权获得因为解除合同而造成损失的赔偿,为了达到良好的社会效果,对拆迁补偿和解除合同的补偿应当一并考虑,因此,国务院《城市房屋拆迁管理条例》对被拆迁人获得补偿设置了限定条件,在获得货币补偿之前必须对承租人进行赔偿或者解除合同,如果不能与承租人达成协议,被拆迁人就不能获得货币补偿。当然,因解除合同而使被拆迁人造成的直接损失应当在拆迁补偿中包括。比如,被拆迁房屋用于租赁进行饮食经营,承租人对房屋进行了装修,在拆迁补偿中,拆迁人应当对被拆迁人给付这种装修的损失进行补偿。在实践中应当防止三种错误倾向:一是要求拆迁人对被拆迁房屋补偿两份;二是被拆迁人承担了对承租人的赔偿而没有获得拆迁人相应的补偿;三是承租人没有获得任何赔偿。

  (四)制定合理的房屋用途认定标准,正确认定被拆迁房屋的用途,解决好房屋用途争议。

  被拆迁房屋的用途之争,实质上是拆迁人与被拆迁人之间的经济利益之争。目前,对房屋用途的认定,在立法上就存在缺陷。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定了房屋用途是价格评估的因素之一,但没有明确如何确定房屋用途,而是授权省、自治区、直辖市人民政府制定具体规定。这一授权带来了各地的不同规定。我们山东省的《城市房屋拆迁管理条例》第29条是这样规定的:拆除非住宅房屋的所有人具备下列条件的,其房屋应当按照营业用房给予补偿:(一)持有的房屋所有权证用途栏内标明“营业”或者“生产”等字样;(二)取得营业执照、税务登记证并有纳税记录;(三)房屋所有权证、营业执照和税务登记证注明的营业、生产的地点、时间相一致。而我国的《城市房地产管理法》只规定了房屋权属的登记制度,并未规定房屋用途如何登记。更为矛盾的是国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十二条还规定:在拆迁范围确定后,拆迁范围内的单位和个人不得改变房屋和土地用途。按照这一规定,又明确了房屋和土地用途的改变是要办理相关手续的,登记便又重要起来。

  对房屋用途的认定和处理是一个十分棘手的问题。这个问题之所以难,并不在于问题的本身,而在于各地政府的指导思想。如果将政绩或者开发商的利益优先于被拆迁人的利益,则势必会与群众越来越对立,拆迁越来越难。对于非住宅房屋的认定,建议市政府组织有关部门在充分征求市民意见的基础上,以规范性文件的形式制定一个具有可操作性的认定标准,明确规定:1、房屋所有权证记载为非住宅的,按非住宅认定;2、房屋所有权证记载为住宅的房屋,拆迁范围确定前实际作为营业用房使用的 ,在效验拆迁范围确定前的营业执照、完税凭证和规划部门批准的改建文件后,按照营业用房认定;3、对于前店后宅或前店后厂的情况,也应按实际用途以非住宅房屋对待为宜,但应在补偿金中追缴其逃避的税款。因为有些户主为了减少房产税的支出,不愿据实申报房屋的实际用途,即使在税务部门上门服务时,也千方百计少报或瞒报,结果遇到拆迁时,不仅拿不出房产证或改变用途的申请手续或变更手续,连纳税凭证也拿不出来。

  围绕房屋用途争议,我们难以回避目前在社会活动中存在的一个法律意识问题。即一方面在相当的人群中,现代法律意识尚未被接受,人们还习惯于按老经验、老习惯办事。另一方面市场经济决定了法治的新原则,一是“法无禁止,便是权利”;二是“法无授权,便为侵权”。前者是充分保障市场主体的行为能力的,如房屋所有人将房屋用于法无禁止的领域是其权利,其实际用途只要不违法就应当被承认;后者是严格要求社会管理者的,即在行使行政管理权时,必须要有法律的授权,从制定规章、规范性文件到具体的执法行为都要受到严格的限制。对拆迁活动的行政管理中,如果行政行为无法律的授权,便为侵权行为。在社会主义市场经济条件下,我们应当以现代的法治理念指导拆迁实践,以减少无谓的争端。

  (作者单位:山东省烟台市中级人民法院)

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