征地拆迁过程中五个值得探讨的问题

　　征地拆迁，城镇化发展的衍生品，见证了中国经济的一飞冲天式的腾空雄起，为形成美、中、日经济体三足鼎立的局面贡献了不可替代的力量。但是，同所有如火如荼进行工业化和城镇化的国家一样，其附带性遗留的问题同样也不容小觑：大量土地房屋的征收拆迁，城乡二元结构在短期内急剧交融，农民对土地的紧张需求与民众私有财产权益保护都会产生强烈的反差和矛盾冲突。本文就征地拆迁法领域出发，微探隐藏于其中的法律问题。

　　何为“公共利益”?

　　我国《宪法》、《土地管理法》、和《征收补偿条例》，提及“为了公共利益的需要”的征收目的和征收范围，并未对“公共利益”进行明确、具体的定义界定。在征收过程中，因“公共利益”概念缺失缺位带来“公共利益”理解和认定的高度抽象性、概括性，给征收决定者在层次、深度、广度上对“公共利益”的理解不到位不全面。到底什么才是“公共利益”?达到什么程度才是“公共利益”?实际征收过程中的认定必定出现不少偏差和混乱，甚至被任意扩大解释，致使征收范围被任意放大，造成不合法的征收，为征收领域埋下重大风险的祸根，被征收人往往因此常年诉讼和上访。

　　征收行为涉及广大公民的切身利益，若征收部门仅仅以一句为了“公共利益的需要”，就可以将公民的合法财产进行剥夺，征收行为显得比较轻率、随意。在无法律对征收目的“公共利益”进行明确统一的概念性定义的条件下，我国又缺乏对征收目的“公共利益”的认定程序，最终征收行为易成为任意性行为。

　　拆迁房屋价值评估欠缺中立性

　　《征收补偿条例》第二十条第二款规定，房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作。《国有土地上房屋征收评估办法》第三条第一款规定，房地产价格评估机构等成员应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估、鉴定工作。但实务中，征收补偿价值评估机构的选择、评估价值容易受行政影响，看似评估主体、程序合法，实际被征收人是无法选择和推翻的，这也成为被征收人不接受补偿评估的价值，引发矛盾纠纷的主要问题。

　　法律上虽然要求评估机构独立、客观、公正地作出评估，但依然难以保证补偿价值评估的中立性，原因在于，缺乏保障补偿价值评估的中立性程序和有效的监督监察机制。

　　农村征地拆迁补偿标准偏低

　　实务中，不少农民不愿意接受补偿安置，主要原因为:

　　第一、补偿标准低，远低于城区的补偿标准，倘若农村每平方补偿人民币2000元，城市房屋普遍价格至少4000元以上，甚至更高，原本住着几百平方米的大房子，拆迁后只能换来不到一半大的小房子;

　　第二、农民祖祖辈辈生活在农村，重土安迁，其已习惯农村习气，难以融入城区，比如，习惯农村下地干活、习惯养鸡喂鸭，拆迁安置后，公寓式住房无法存放粮食、农具生产工具及小家禽喂养，生活不自由;

　　第三、生活成本会增加，农民往往没有固定收入，其收入一般来自务农、务工，住进公寓后开支大，物业费等额外长期固定的开支难以接受，城区里的一日三餐的粮食得花钱买，又是不小的花销，而在农村农民可以种粮食蔬菜，也不用交物业费等额外开支;

　　第四、拆迁补偿标准一刀切，没有考虑生活困难的被征收人的实际情况，有钱的在拆迁前修建了大量的房屋，拆迁暴富，而一些缺乏劳动力，贫困家庭祖辈居住房屋狭小破旧，评估价因房屋构造年代久远、面积小、结构简单，评估价更低，有的家庭连安置的人均补差款都无法支付，拆迁后生活更加困难，造成贫富差距拉大。

　　其中，最主要原因是农村征收补偿标准低和补偿标准一刀切，造成补偿不合理，不足以支撑征收拆迁后的生活，甚至征收拆迁后生活更加困难。2019年8月26日新修订的《土地管理法》第四十八条第一款规定，对土地征收给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，第四十八条第五款规定，政府应将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，被征地农民的社会保障费用主要用于被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。由此可知，2019年《土地管理法》新修增加了给予被征收农民公平合理的补偿，并且给予被征收农民以养老保险为主的社会保障，相对旧法有所进步，但新《土地管理法》未对补偿的标准作出明确具体的规定，也未作出提高征收补偿的措施，而社会保障也局限于养老保险，况且对给予被征收农民养老保险的标准和程度等也一概未作规定，更加没有程序性规定来保障，给实际征收留下无法统一操作的难题，也给地方政府留下大的自由裁量权，如此一来，依然难以保障农村实际征收中征收补偿价格会得到有效地提高。

　　征收补偿价格是农民最为关心的，也是征收领域矛盾纠纷最多的地方。征收纠纷重灾区是自建房、宅基地、承包地、集体土地等的征收，由于，农村土地、房屋征收无专门的立法，农村征收补偿价格远低于城区的补偿价格，形成城市、农村区别对待的局面。

　　公众参与权缺乏程序性保障

　　《征收补偿条例》第十条第二款、第十一条第二款明确了征收补偿方案的征求公众意见建议、听证会等公众参与机制。《征收补偿条例》第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主的原则。实务中，公众和被征收人提出的征求意见和听证意见易被忽略，难以实现公众的参与权，民主决策就更谈不上了。原因在于，法律未规定公众的征求意见和听证意见必须被采纳入征收补偿方案，公众参与权无任何序性保障，公众意见也无程序性保障，无程序性保障的规定往往等于没规定。因而，公众参与权成为形式上的参与权，已无实体意义上的参与权，公众参与权的广度、深度受限。

　　历史原因造成的无审批手续的农村房屋拆迁补偿问题

　　由于历史原因，农村存在未经审批登记的房屋的情形，不少房屋是上世纪80、90年代就已建成，对该类房屋征收，是否给予补偿?是给予适当补偿还是合理补偿?各地做法不统一。实务中，地方政府参照《征收补偿条例》第二十四条第二款规定，对该类无审批手续的农村房屋作出是否给予补偿的决定。法律未明确规定该类无登记的农村房屋是否给予补偿以及补偿的标准，给地方政府留下来很大的自由裁量权，由于涉及政府的经济利益，政府的决定不一定能做到公正公平、不偏不倚。另外，由于历史原因造成房屋无审批登记手续，早期法律不完备，行政法律法规不存在溯及力，难以用现在的法律去裁判法律生效前已成立的事实。

　　结语

　　我国是城乡二元体制，优先保护农村的土地和房屋，城市化进程的推进加速了对私人财产的行政征收。本文针对征收领域存在的一些问题初略探索，以达到政府在征收领域的依法征收，保障被征收人的合法权益的目的。