农管进村是否会超越职权侵害农村经营自主权

　　近日，农业农村部召开全国会议，部署2023年全国农业综合行政执法“稳粮保供”专项行动。几乎是同时，农村忽然出现一批批身着制服的农业执法人员，他们种的一部分或列队行进在北方农村辽阔的田野，又或是在南方的村镇里对农民颐指气使，抓鸡捉狗。农业执法大队开始以一种不太好的形象进入公众视野。

　　目前，全国已经成立2564个农业综合执法机构，在编的执法人员超过8.2万人。但该机构不是新事物，早在2018年，十八届六中全会提出整合组建五个综合执法队伍要求之后，农管就开始出现。虽然非新设，但疫情过后，农管部门重新出现在公众视野里之时，就与新成立的无异。所以能引发讨论，甚至还有一些担忧。

　　官方称，农业执法机构主要目的是监督和执行农业法规、政策、标准和规范，维护农业生产秩序，保护农民合法权益，预防和打击农业领域的违法行为，促进农业可持续发展。具体的职权则包括：负责对违反农村宅基地管理法律的行为、对生猪屠宰活动、对动物防疫检疫、对兽药、饲料、农药等生产经营活动和质量安全、对粮食收购、销售、储存、运输、加工等经营活动、对水产养殖、捕捞等方面行为、对农机登记发证、农机安全技术检验、农机驾驶培训等方面行为进行执法。

　　从职权范围看来，农业执法队伍的职权范围相当广泛，尽量客观地来说，这种担忧不无道理。因为总体上，农业执法大队的职能偏向于管理而非服务，这对很多较为敏感的人而言意味着限制。

　　突然出现并且今后还会增加的这八万多人，首先引发的就是关于增加编制和负担的问题。

　　从表面看来，增设农业综合执法队伍，就是额外增加编制，就是要再养一批人。公众对这个问题十分敏感，因为额外增加编制意味着施加给公众的负担更重。然而，公开的信息是，增设“农管”，并没有额外增加编制， 没有对外招聘过一个人。农管大队的成员，均为原先农业部门的相关主管机构工作人员，现在整合成一个新的执法机构。例如，浙江丽水县的农业综合执法队伍，均由原农业局人员兼职，形成“多个牌子，一套人马，”的格局。这样下来，不会冗员，但机构臃肿，不会增加额外的财政负担，却可能增加基层公务人员的工作负担。

　　另一个可能是，假如农管真的想在农村大有作为，可能会面临人手不足的困境，这种情况下存在扩张队伍的可能性，届时可能会增加额外编制和财政预算。

　　第二个问题，很多人担心是农业执法大队的职权会扩张。

　　改革之后的农业执法大队，其本质仍然是事业单位，而非行政机关，本来缺乏行政执法权。只有经过法律和行政法规的授权或行政机关的委托后，才可以行使行政处罚权等行政职权。目前《农业法》对农业执法队伍进行了几项授权，《种子法》授权执法大队可以罚没种子，以及一些行政机关的委托的其他事项，使得农业执法大队享有行政执法权，并且其职权范围既可以缩限，也可以扩张。

　　近些年中央十分重视农村农业安全，2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，方案要求，一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍，实行统一执法，由农业农村部负责指导。表明农业执法大队受中央重视，承担重要任务的可能性。受俄乌战争影响，在可能面临的粮食危机的阴影下，今年中央开会又强调“稳粮保供”，这一切都说明亟需一支有权力的队伍去执行中央政策。因此，如果财政允许的话，是可能经过法律法规的授权，使农管成为新的行政机关实现更大的职权扩张。

　　回溯1980年代“城管”成立之初，是一个官方语焉不详的混合体，为什么说是混合体呢?因为城管的组成人员来自城建、环保、环卫、交通等单位，也是“一套人马多个牌子”的单位，被这些单位委托行使行政职权，从原本的只管理城市建设，发展到后来管理几乎所有城市事务，其权力渗透进城市管理的方方面面。农管会不会变得像城管一样，是令人担忧的。

　　第三，是否会超越职权，侵害农村经营自主权，形成对农业的管制，削弱农村的活力?

　　农业部表示，农业综合执法大队不会干扰正常的农业生产，也就是说不会强迫种植某种作物和禁止种植某种作物。但实践中局部地区的执法人员已经在开始干扰农业生产过程，并私自搞了行政许可(如颁发农民证)。这些行为都是侵害经营自主权的行为。

　　农民的经营自主权，就是能够决定种什么，以及不种什么，这是《宪法》保障的一项权利，可是一些农管已经在开始侵害经营自主权。

　　已经发生了一些农管超越职权执法的事件，这是农业执法队伍素质不高导致的。但曾有一个农管人员自问自答地说：“城管管不了的，交管管不了的，我农管都可以管!王权特许，先斩后奏。这，就是农管!”

　　这是幼稚的疯话不假，但不论是说的人和听的人都容易当真，他至少代表了相当一部分执法人员渴望超越职权什么都想管的心态。

　　其实，这种情形很早就存在于各地。一些地方政府通过行政命令强迫农民种植经济作物，最后导致经济作物和粮食均歉收，以至于农民叫苦不迭。过去都是如此，何况现在，农业执法大队开始普及，加上上级下达了硬性的行动指标。这种情况下，农管超越职权执法，侵害经营自主权，几乎可以说是必然的。

　　政府一般只能通过行政指导的方式对当地农业作物进行调整，尊重市场规律，不能粗暴地下达行政命令。否则，农民不能决定自己种什么，以及决定怎么种，管制农业生产，不仅不能刺激农民生产，反而损害其积极性，阻碍农业发展。

　　管理宅基地、非法占地等事务，也会成为农管执法能力的一大考验。随着人口增加，土地政策变化，基层治理遇到从未有过的困境，一些人申请不到宅基地，另一些人因为各种原因占地，土地权益市场化受管制，都是突出的问题。如果管得过松，不能完全执行国家法律，如果管得过死，势必压制农村活力。

　　最后一个问题是执法队伍素质如何保证以及贪污腐败问题

　　城管之令人诟病，深层次的原因在其不受制约的权力，浮露于表面的是执法人员的素质低下暴力执法。城市无论法治化程度还是民众的素质都普遍高于乡村，尚不能杜绝暴力执法，农管进入农村这个法治真空区域，缺乏有素质公众的约束，可能出现暴力执法。更有可能出现情况可能不是暴力执法，而是农管不懂农村，无法展开工作。

　　因为缺乏监督，职权范围很广的农管，难免会出现腐败、寻租等不良现象。比如选择性执法，以未经许可杀猪为由对老实本分的人施加高额罚款，而对另一部分给过“好处”的人选择视而不见。现行制度下如何防止这种情况出现，是亟需论证和解决的。

　　最后要说，深化改革的方向应该是减少管制和许可，激发市场主体的主动能动性。希望农管的改革，能够克服不良的诱惑，克制自己的权力，真正的为人民服务。