拆迁律师谈拆迁中农民有望获得市场配置下的公平补偿

　　作者：邸顺红律师，如果转载请注明作者姓名

　　中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，于2013年11月9日至12日在北京举行。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

　　全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。

　　笔者认为，打破城乡二元结构反映在城市房屋拆迁与集体土地上房屋拆迁;城市国有土地上房屋征收与农村集体土地房屋征收上，将让农民获得与国有土地上房屋拆迁征收一样补偿标准的补偿，即获得公平补偿，在市场调控下的公平交易的补偿。

　　一、城乡二元结构在城市房屋与农村房屋拆迁中的特点：

　　1、 拆迁的主体不同。

　　我国从上世纪90年代开始在计划经济体制与市场经济体制并存的状态下运行政府主导下的城市房屋拆迁，打破了我国长期以来的公房福利分配制度，形成了商品房屋与公房屋并存的局面，拆迁房屋的安置也是有的安置为公房，有的安置为公房屋。随着市场经济体制为主导作用，适用市场经济的发展，2001年出台了新的《城市房屋拆迁条例》，系在政府监督下的拆迁主体与被拆迁主体的平等交易拆迁关系，按照房屋的市场价值由拆迁办给予拆迁户进行补偿。政府作为拆迁的监督机构不能参与拆迁活动。

　　于是在城市房屋拆迁中，拆迁主体在90年代为政府，从2001年开始为拆迁办，该拆迁办不能是政府各个部门，而是与拆迁户平等的民事法律主体。

　　我国的土地制度几经变革，将私有土地制度变成了城市国有土地和农村集体土地。因此，我国农村房屋拆迁也就是我国目前各地运行的农村房屋拆迁折合着我国目前的农村土地制度、农户宅基地制度、农户户口情况等因素。另外是否享受农民平等待遇的本集体经济组织成员的认定问题。

　　我国《土地管理法》规定了土地征收的主体为国务院、省一级人民政府，土地征收的实施主体为市、县一级人民政府，具体的征收工作由市、县一级国土资源管理部门进行。在农村房屋的拆迁实际中，各地形成了由国土局实施拆迁补偿工作有之，由镇一级人民政府、街道办事处具体实施拆迁工作有之，由村委会与镇政府签订拆迁协议实施拆迁有之。尤其是在随着城市房屋拆迁步伐的加大，城市房屋所占的土地已经无法满足拆迁建设需求的情况下，集体土地上房屋拆迁变得更加迅猛，于是有的地方出台了《农村集体土地上房屋拆迁办理》等地方性规定，由此产生了与城市房屋拆迁条例相同的运行模式，但是这种运行模式下同时又采取了按户补偿、户口分配等，使得农民的补偿与市场主导下的城市房屋拆迁补偿而不同。

　　因此，在农民集体土地上房屋拆迁的情况下就形成了多种拆迁主体并存的状态，比较混乱和复杂。

　　2、 拆迁的程序不同。

　　2001年《城市房屋拆迁条例》规定的拆迁程序为拆迁办取得房屋拆迁许可证后发布拆迁公告，标准着拆迁的开始。拆迁办委托房屋评估机构对房屋按照房屋的市场价值进行评估，双方对于房屋价款、装饰装潢、附属物、设施设备、营业损失、搬迁费用、过渡费用等协商一致达成拆迁补偿协议;或者协商不成的由拆迁管理部门进行裁决。

　　农民集体土地上的房屋拆迁按照《土地管理法》拆迁的情况下，由国务院、省一级人民政府作出土地征收批准决定。市、县一级人民政府发布土地征收公告、土地补偿安置方案公告，房屋按照地上附属物进行补偿，一般按照房屋的建造成本价进行补偿。按照《农村集体土地上房屋拆迁管理办法》等地方性规定进行拆迁的地方，发布拆迁公告，由土地储备中心、开发商等作为拆迁办进行拆迁，按照房屋的重置成本价结合户口情况进行补偿，协商不成的由拆迁管理部门进行裁决。

　　3、 拆迁补偿标准不同。

　　城市房屋拆迁的情况下，按照房屋的市场价值进行评估给以补偿，装饰装潢、设施设备、附属物等提高了房屋拆迁补偿，协商不成的进行评估补偿。即城市房屋拆迁中的补偿，由拆迁办按照市场价值从拆迁户即房屋的所有人处对于房屋，装饰装潢、附属物等进行赎买，补偿的过程就是市场导向下的公平交易的结果，城市房屋的所有人所获得的补偿为市场交易下的公平补偿价款。这是2001年《城市房屋拆迁管理条例》的立法意愿。即使在城市房屋拆迁过程中出现了违法评估、非法拆迁等情况，是法律实施过程中在地方出现了部分违法情况的结果，但是拆迁户根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，应该获得的是公平的补偿。

　　农村房屋拆迁按照《土地管理法》进行征收的情况下，农村的房屋按照土地征收时的地上物作为地上附属物进行补偿，一般地方政府制定一个统一的价格，按照各农户的房屋面积乘以制定的价款即为该被拆迁农户所获得的补偿款，不考虑房屋的区位、建造时间、房屋结构、装饰装潢等因素。该价款的制定一般为房屋的重置成本价，因此在农村的房屋拆迁中，如果要求货币补偿往往砖混结构的房屋仅仅按照300-600元每平米的价款进行计算，砖瓦结构、砖木结构的房屋的价款会更低。农村的房屋补偿之所以如此之低，因为地方政府认为农村房屋的宅基地系无偿取得且永久使用，农民所支付的仅仅是建设房屋的成本，因此仅仅给予房屋的重置成本价款即视为合理补偿。

　　农村房屋拆迁按照《农村集体土地上房屋拆迁管理办法》等地方性规定进行拆迁的情况下，有的地方除了给予房屋重置成本价款以外，会对农民房屋所在地区的土地按照区位价给予补偿。即农户房屋被拆迁的情况下对于农户房屋的补偿系区位价加房屋重置成本价。例如：北京城郊的农民房屋拆迁系此种补偿房屋。

　　农村集体土地上房屋的拆迁无论是按照《土地管理法》进行拆迁，还是按照地方制定的《集体土地上房屋拆迁办法》等进行拆迁，均将农民一户一宅、农民户口人数等作为补偿的因素来制定补偿安置方案、补偿安置政策等予以考虑。

　　由此，有的地方制定的补偿政策就会难以做到补偿合理，导致了拆迁矛盾的产生。由于农民房屋状况一般比较复杂，也增加了拆迁进程的难度。以家庭为单位申请建房，申请建房人与房屋的实际出资人、房屋的实际所有人不一致，补偿主体难以确定，私有祖房延续下来变成了农民集体土地上的房屋，房屋及院子面积较大户口人数较少，分配安置房屋面积少严重侵害房屋所有人的利益情况时有发生。

　　例如：张先生在某村有祖上留下来的房屋300平米，土地面积(房屋面积包括在内)500平米，在册户口人数为张先生一人。

　　安置政策为：房屋按照重置成本价400元每平米，土地按照区位补偿价800元每平米予以补偿。安置房屋情况为：每个在册户口60平米按照900元每平米购买，超出安置政策面积的部分按照3000元每平米进行购买，但是购买的面积不能超过15平米，超过部分按照市场价值购买。

　　张先生所在地区范围内类似房产价值为20000元每平米。

　　则张先生房屋补偿情况为：60平米的房屋一套，拆迁补偿款为300平米乘以400加上500平米乘以800等于520000元.张先生购买该60平米的房屋支付为60平米乘以900等于54000元，房屋差价款为466000元。

　　张先生所获得的拆迁奖励20000元，装饰装潢补偿50000元，搬迁费、过渡费20000元，共计556000元。

　　由此，张先生在拆迁中获得的补偿为60平米的安置房屋一套，货币为556000元。

　　如果张先生要想得到与其被拆迁房屋同样面积的房屋需要支付的款项为：

　　60平米乘以900加上15平米乘以3000加上(300平米减去75平米)乘以20000等于

　　4599000元。

　　由此可见，张先生的房屋被拆迁以后是不可能买到同样面积的房屋的。像事例中张先生这样的情况，在农民中并非少数情况，因此补偿的不合理是拆迁矛盾产生的根本。

　　笔者认为：农村房屋拆迁的根本是将农村集体土地转化为国有土地。农民集体的土地属于农民集体所有，即系农民集体的私有财产;农民个人的房屋属于农民个人的私人财产。将农民的房屋进行拆迁，将集体土地转化为国有土地之后用于商业开发或者公益项目的建设，但是无论是何种项目的建设在市场经济体制下，利用市场资源配置，市场定价下双方平等协商从农民集体手里购买需要的土地。在此种情况下，农民集体的土地及农民个人的房屋才能够实现市场经济交易下的公平补偿的可能性。

　　二、城乡二元结构在国有土地上房屋征收与农村房屋征收上的特点：

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》与2001年《城市房屋拆迁管理条例》最大的区别即从政府作为拆迁的监督机构变成了由政府直接实施征收行为的转变。主体从拆迁办进行拆迁变成了由市、县一级人民政府作出征收决定，由政府征收部门具体实施征收工作。但是对于补偿的标准，无论是征收条例还是拆迁条例规定的立法意愿均系按照市场价值从房屋所有人处在市场主导下的公平购买，让房屋所有人获得公平补偿。房屋补偿价值所考虑的因素为房屋所在区位、面积、结构，新旧程度，同一时期房屋交易价格等因素。2011年开始实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》立法是为了维护公共利益，保护拆迁户合法权益，而且确立了公平补偿的标准。

　　关于农村集体土地上房屋征收的征收主体、征收程序及征收补偿标准在城乡二元结构在城市房屋拆迁与农村房屋拆迁的特点中已经论述在此不再赘述。

　　因此笔者认为，打破城乡二元结构，让农民获得更多财产权利，在农村房屋拆迁、农民集体土地进行征收中的表现形式之一即为让农民获得公平补偿。

　　三、农民土地进入市场自由流转怎样才能够实现确实保护农民个人的利益。

　　根据《土地管理法》第八条： 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

　　第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

　　因此，我国农村的土地制度为，土地为农民集体所有，由集体经济组织经营、管理。这种情况下一旦农民集体的土地进入市场自由流通就会存在一个问题，就是由谁代表农民集体来将土地进入市场流通，流通过程中资金怎么监管，如何才能够实现保护农民个人利益。

　　在现行土地征收体制下，由国务院、省级人民政府作出征收决定，由市、县一级人民政府具体实施，征收补偿标准由市、县人民政府制定并实施。被征地农民对于征收决定、征收补偿安置标准不服的，可以通过复议、诉讼、申请裁决等程序进行法律救济。

　　即使在这样严格的法律程序下运行的土地征收制定，农民个人的利益在个别地方也难以实现合理补偿，农民的合法权益被非法侵害的情况也会发生。

　　例如：在有的地方征收农民集体土地，由本集体经济组织即村委会、村民小组与具体实施征地行为的地方政府签订土地补偿协议，协议中将被征收集体所有的土地、被征农民的房屋一并写入协议当中，补偿款由该具体实施征地的政府直接汇入村委会、村民小组开设的账户。

　　村集体土地农户土地的补偿费、安置补助费、青苗费、附属物费用、农民房屋补偿费等由村委会进行分配。

　　笔者在此不讨论该种征地的程序是否违反现行的法律规定的问题，只讨论该笔款项到了村委会、村民小组之后农民利益如何实现的问题。

　　在该种征地程序中，当不成款到村委会之后，村委会作为农村集体经济组织来代表村民行使对补偿款的分配职能。

　　《根据村民委员会组织法》第二条　村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

　　第八条　村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。

　　但是，在这种制度的运行下，村委会一旦侵犯农民的利益，基本上没有强制的监管作为后盾，对于农民集体经济组织侵犯农民个人利益的行为如何对村委会进行法律上的救济是个空白。

　　例如：征地补偿款到村委会账户以后，该款项如何分配，每家实际分配了多少，应该分配多少，村委会如果搞空挂户套取补偿款怎么发现。虽然要求村委会村务公开，补偿款的分配情况公开，但是村委会提交给征收机构的账目是做过手脚的账目如何发现。农民征地的过程中出现了大量的上访情况，激化了社会矛盾，有一部分并不是征地补偿款项不到位，而是征地补偿款到位以后在分配的过程中出现了问题所致。但是村民又如何通过法律途径来寻求救济，如何起诉村委会，证据如何获得都成为问题。唯一操作的方式为通过村民将村委会换届选举产生新一届的村委会组成成员。

　　因此，笔者认为，如果农民集体土地进入市场进行自由流通的情况下，为了保障农民个人利益的公平实现，应当首先明确土地流通的主体，设置强有力的监管体制，设置法律救济体制，将土地的流通置于阳光之下，这样才能够解决村委会滋生腐败，实现侵权有救济，通过政府、司法机关等的制约来实现农民获得公平利益。

　　从以上的分析来看，笔者认为，打破城乡二元结构，赋予农民更多财产权利，从城市房屋拆迁到国有土地上房屋征收，再分析目前农村土地征收、房屋拆迁的情况来看，农民土地征收房屋拆迁有可能与国有土地上房屋征收补偿标准一致，实现市场配置下公平交易赎买，从而实现公平补偿。