联系我们

地址:北京市海淀区首体南路22号国兴大厦21层
电话:010-63797888 56225888
传真:010-68945339
邮箱:jingpinglawyer@163.com
乘座地铁6、9号线
白石桥南C口出

律师说法

当前位置: 北京京平律师事务所 > 律师讲堂 > 律师说法 >

解读宪法修正案征收(用)条款

    

文章来源:未知    发布日期:2013-03-20 15:13

——征收(用):公共利益、正当程序与合理补偿

十届全国人大二次会议在2004年3月14日下午投票表决,高票通过了一十四条宪法修正案。其中,针对宪法原第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”,宪法第二十条修正案修正为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;针对宪法原第十三条,第二十二条修正案修正为:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”在这里,我们可以看到,这两条宪法修正案对土地或公民私有财产的征收(用)史无前例的确立了一个完善的标准体系:目的上是公共利益,程序上是依照法律,前提上是给予补偿;这样,公民私有财产权之实现就有了根本的制度保证,而不仅仅是作为理念性的人权宣告;在实践中,它为当今层出不穷的征收征用、拆迁、补偿等纠纷在宪法层面上提供了可操作性的制度保障,避免、杜绝纠纷的恶性发展甚至惨剧的发生。
    然而,该项宪法修正案所规定的征收(用)制度要真正得以实现,先必须对该制度根据宪法原意和精神作出细致地分析和解读,澄清种种误解,避免在实践中偏离宪法而成为某些政府部门牟利的工具。首先,让我们看看修正案中“征收或征用”的表述。在这里,修正案对征收和征用进行了区分。所谓征收,是指国家依征收方法取得所有权;而征用,是指国家不经权利人同意而强制使用自然人、法人或其他组织的物,但只是暂时的使用,使用后将返还原物,不能返还原物或对原物有损害时应予以赔偿或补偿。但是修改前的宪法,仅只规定了“征用”,而实质上是征收,混淆了征收和征用的区别。这种情况可追溯到建国之初,在1953年的《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地》和1954年的《中华人民共和国宪法》中,土地征用都是国家以强制有偿方式取得建设用地所有权,在现行依据原宪法制定的《土地管理法》中,征用实质是征收,但该法所规定的临时用地情形,而实质上为征用。由于征收比之征用,其法律后果改变了所有权,所以无论是在征收征用的范围(由公共利益来确定)、法定程序的设计还是补偿标准将更严格,因此有必要在法律中(严格意义上的法律,由全国人民代表大会及其常务委员会制定。下同。)如《土地管理法》中对这些问题予以明确规定;另外,宪法修正案中规定了“对公民的私有财产实行征收或者征用”,扩大了征收范围,从原来仅局限于集体土地扩展到了公民私人财产,解决了在征收土地时如何处理其附着物的问题。
    关于征收(用)的目的必须是公共利益,无论是原来的宪法条文还是修正案,规定都是一致的,但问题是什么是公共利益?公共利益如何确定?一般而言,公共利益是指公众的或与公众有关利益,其确立的标准是存在大多数的不确定数目的受益人,如征收用于修建道路、绿地、公园、供水、供电、供气等公共基础设施项目的土地就是符合公共利益的目的。但是在现实中,土地征收范围过宽,已大大超出公共利益的目的,尤其是公共利益与商业利益不分,国家权力沦落为商家牟利的工具,比如政府兴办经济开发区,甚至一些工商企业办公用地和商品房开发,都被某些地方政府作为公共利益目的用地而进行征地拆迁。这样政府变成一个牟利的市场主体而不是监督主体,与其建立、维护市场公平竞争的职能相违背。在这里,必须在法律(如《土地管理法》或《物权法》)中应通过列举式明确征收(用)的公共利益范围,如国防、公共交通、公共教育、公共博物馆、医院、环境保护等事项。那么,在实践中又如何确定哪些具体事项是属于诸如公共交通、教育等公共利益范围呢?这又涉及到了一个正当程序的问题了。
    美国宪法第五条修正案规定:不经正当程序,不得剥夺公民生命、自由和财产。我国宪法修正案规定,基于公共利益的征收或征用,须“依照法律规定”。根据全国人大常委副委员长王兆国对该条宪法修正案草案的解释,征收和征用“都要经过法定程序,都要依法给予补偿。”因此法定程序是“依照法律规定”的题中应有之义,它应包括下列程序,(1)“公共利益的需要”的认定程序;(2)征用程序。包括财产评估程序、补偿标准公示程序、协商程序、强制拆迁程序。(3)救济程序。如:行政复议程序、仲裁程序、诉讼程序;(4)听证程序,在某些重大事项如“公共利益的认定”必须基于听证程序作出。上述程序,其目的都是为了最大限度减少或消除政府自由裁量权,保障公民的知情权、参与权、财产权等人权。这些基于公共利益的征收(用)程序是不同于基于商业利益的征收(用)程序的,例如,作为商业目的的土地征用和房屋拆迁,应先要由商家与动迁户进行协商,签订协议,然后到政府部门备案或者审批。但实践中,商家征地拆迁,往往是先得到政府批准,然后再以此为由,强制农户和城市居民接受征地拆迁。这样,商业利益和公共利益不分,公共权力成为商业利益的保护伞。因此,这些程序都必须在法律中予以明确。基于宪法的权威性及其共识性,应该在宪法修正案中明确规定“正当程序”,或者如美国宪法单列“正当程序”条款,这样更利于保护公民包括财产权在内的各项人权。
    在未修正之前的宪法条款里,并没有规定“给予补偿”,这与作为基本人权的私有财产权的观念没有确立有关,是计划经济下公共财产神圣不可侵犯观念的反映。随着人权观念和宪法保护制度的确立,给予补偿是国家征收或征用的逻辑必然。征收或征用,就必须给予补偿,这应是没有异议的。但问题是如何补偿,补偿的标准是什么?虽然修正案规定“依照法律……给予补偿”,但对于实际操作没有意义。目前,我国大多数征地拆迁纠纷都是起因于补偿标准不合理。因此,我们必须在宪法层面上确立补偿标准的原则,这样下位法才能贯彻宪法的规定和精神。我们不妨借鉴国际上的经验。美国第五条宪法修正案中规定:“不给予公平补偿,私有财产不得充作公用。” 法国、日本、荷兰等市场经济国家,在通过强制性手段获得土地时,必须给土地所有人按照“公平的市价”给予赔偿,既要考虑土地现期的市场价值,也要考虑土地的预期收益。我国已经是一个市场经济国家,完全有理由给予公平的市场价格确定补偿标准,并确保公民的未来生活境况、发展期望至少不会低于征收(用)之前。这样,我国现行《土地管理法》第四十七条所规定的“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿”就与该“公平或合理”的补偿标准相违背。因为根据土地法,补偿费用将可能低于市场价格并无法保障公民的正常生活。因此,基于应把“正当程序”写进宪法的理由一样,宪法修正案应规定“依照法律……给予合理补偿”。
    宪法第二十条和二十二条修正案对于征收(用)制度的规定依然存在这样那样的问题,但瑕不掩瑜,我们可以预期,一批不符合宪法规定和精神的有关征收(用)的法律、法规、行政规章在不久的将来将被废止,一批符合宪法规定和精神的征收(用)法律法规将出台,以保证征收和征用制度的顺利贯彻和实施,理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系,保护公民作为基本人权的私有财产权。
首页    |    公益援助    |    投诉建议    |    联系我们