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试析法律援助与检察机关合作机制

    

文章来源:未知    发布日期:2013-03-20 18:07

  

  吴中区法律援助工作自2008年起,和检察机关共同对认罪轻案程序、司法救助以及民行检察中所涉及到法律服务的领域进行了充分的研究,并出台规定,形成了相应的工作制度。通过这几年的努力,吴中区法律援助和检察机关的合作有了积极的成果,互信、合作、支持的关系日益紧密。但是,吴中区法律援助和检察机关开展合作,是否具有样本意义,如果存在,又可以在怎样的视角和层面来把握,本文试图简论之。

  一、合作的领域

  法律援助可以追溯到十九世纪初的英格兰,通过罗马教会的影响,逐渐由纯粹的个人道义向普遍的慈善行为发展,并由此展开了现代朱迪模式和英美风格的构建。我国的法律援助起始于1996年的刑事诉讼法的修订,成形于2003年的《法律援助条例》。当其时也,刑诉法第34条和律师法第41条、第42条,构成了建设法律援助的法律依据和最主要的现实理由。其后,一并设立了未成年人和残疾人法律援助机构,终于形成了法律援助对受援助对象“经济上困难、心理上幼稚、身体上缺陷”的一般性概括。至此,我国法律援助的基本框架已经成型,其政府职能的一般性描述始得制度化。吴中法律援助和检察工作的结缘,起始于1997年法律援助中心的建立,自2008年始,检司(即检察机关和司法行政机关,下同)就认罪轻案程序等问题逐步展开了刑事法律服务的创新合作,并深入到民行检察领域,经过五年的支持配合,相关合作制度日渐成熟,其合作的基本面貌,由此也可以划分为制度安排的常态、创新设计的常态两个部分。

  制度安排的常态包括检司对援助律师会见和辩护权利的行使和保障,公诉人和辩护人之间主要是对抗关系,与其他地方毫无二致,不再赘述。但是,2003年至今,吴中律师队伍没有进行大规模发展,人员进出很少,律师与法官、检察官之间通过进社区、学校等公益活动,彼此比较熟悉,实现了职业共同体的关系稳定和价值共通。也即在诉讼对抗制度里,法律援助的合作更为常见,尤其是对案件定性、证据剖析存在分歧时,往往能够自行解决,达成默契,援助律师没有向援助中心报告、提请过一例协调案件,即为明证。

  检司的合作来源于创新。创新的理据是现有制度的成熟以及对现有制度的成功把握,意即前述制度安排的常态已经运转正常,所涉机构的相互关系足够清晰,相关主体、要素配合有度。只有常态运作有序,才谈得上创新,才能把配套提升到和谐,把清晰改善为融合,反之亦然。而之所以称为创新设计常态,是因为创新所形成的规则已经成为双方的共识和习惯,已经成为共同支持的日常行为准则。

  认罪轻案程序的直接依据是最高人民检察院《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》,其特点不外乎简化审理程序,对具体的操作也提供了空间。吴中检司对认罪轻案程序的规定,除了落实程序简化之外,同时还设计了风险评估、分类表、期限提速等检察机关的职能优化。在法律援助实施方面,则是规定检察机关认定为认罪轻案的,无论其住所地和经济状况,均一体予以法律援助,以检察机关的通知函作为受理和指派的依据,不再审查。

  在司法救助方面,则统合了法律援助、经济救助、心理辅助、社区帮助等四种帮助,形成了对刑事被害人“四助办法”,其中对刑事被害人实施法律援助的问题,规定检察机关对经济困难的被害人,凭社区证明可以认定为符合援助条件而向援助机构发出指派通知的,援助机构不再审查而仅依据该指派通知即行指派,反之亦然,双方建立了互不审查制度。

  第三个创新是,检司在《关于加强民事行政检察和法律服务协作的工作意见》中所提出的协作安排,主要是申诉协作和支持起诉,即在法律援助中心设立协作点,并聘任律所主任为检察协理员,对于可能存在再审事由和侵害他人权益等情形的,各协理员负责将案件材料交协作点移送检察机关,如果符合抗诉条件的,还可以提交抗诉建议书。如果涉及侵害弱势群体权益或者公共利益的,检察机关将依法支持起诉,并规定可以行使调查的权力。

  从法律援助的角度看,上述三项规定降低了受理的标准、扩大了受惠范围。从检察工作角度讲,涉及到了公诉、案件管理、民行检察等内部科室,如果加上调解、普法以及社区矫正等方面的合作,检司之间各职能部门都实行了对接,是在对接过程中,实现了既有对接的深入合作。当前,刑诉法修正案对辩护律师的权利有了更为详尽和细致的规定,突出了律师辩护权利的保障,于此又有进一步的可能,即无论其是否经济困难,只要有关机关提出指派要求,均给予法律援助,这样的改革方向,既符合法律援助作为社会福利的发展趋势,也为检司开展新的创新合作提供了可能。

  二、合作的样本

  吴中法律援助和检察工作的合作,是基于检司各自理论创新和考核评价的客观需要,是基于对各自职能拓展、权责对接、机制优化所进行的目标探索,本文同样认为,这在一定程度上代表了当下检司在司法体系中的自我反省而产生的创新冲动,代表了检司对司法制度安排上权力运用的成熟程度。因此,略过具体的案例铺陈叙事,就合作的制度安排层面及其运行效率,具备了样本条件,这可以在检察和行政两个维度上分别给予关注。

  合作在检察维度主要是检察职能的延伸。检察机关的法律监督与其说是权力,在法定主义和客观主义活动准则项下,更多的则是责任;在司法公正和社会正义的实现征途上,又存在身份定位和角色塑造的困境,致其法律监督职能的行使状况,并不见得如人意,特别是在信息获取和专业法律分析,尤其是民行法律的纯熟程度上来讲,和法官与律师尚有一定的距离,而民行才是与民生直接相关、可以直接对话,与司法为民有更大关联度的领域。因此,一方面,检察机关发现、调查权力不硬,线性规定过于原则,比如对法院零判决竞赛所导致的调解问题,依其现有抗诉、再审建议权能不足以应对。另一方面,法检两家各自垂直管理、独立运作,合作可能有损独立,成本巨大。吴中检司的民行合作,就是通过法律服务资源来延伸其发现权,获取审判执行和行政执法信息,以及延伸其支持起诉权能,发掘和扩大公益诉讼。

  合作在行政维度,其制度设计层面的贡献,集中体现在对法律援助受惠对象三个一般性概括的新演绎。一般性概括所定经济困难要求是最低生活保障者,但这一条件限制在经济快速发展时期过于僵硬,一方面与率先现代化的要求和勇气相距甚远,只有适当提高或者采用所涉人群更为宽泛的标准来取代才能与之相匹配。另一方面,最低生活保障者的法律服务需求也有限,不足以满足法律服务也率先现代化的要求。因此,从社会基础而言,存在创新突破的正当性。实际上相当多的法律援助机构对经济困难者的门槛是放低的,其逻辑理路是,经济困难直接表现为处于无力自行购买法律服务的困境,而这种困境当然应当包括即使有一定的保障或者收入,但因为治病或者供养读书等原因而导致,这种上天入地式的扩大解释(类比),实际上依然难脱违规之嫌,溢出了有关规定的规制范围。此外,对于未成年人和残疾人,原来规定须取得本地居民户口,但目前可以通过相关社会援助也扩大到不具备本地户籍者。与此相类,如果认罪案件和被害人经济困难程度没有达到最低生活保障线而予以指派,也存在违规之嫌。因此,在宪政视角,设权之创新尤其是扩大受惠范围,缺乏足够的合法性基础。但是,在这样的需求、现代化目标和规制之间,还可以运用其他力量来给予支持、平衡和满足。因此,司法行政机关找到检察机关来助势,就是顺理成章的。简言之,法律惠民本质上是政府职能的扩张,是政府在现代化进程里就政府实事所作出的积极扩张。因此,在司法视角,按照《法律援助条例》第四条的规定,根据经济社会发展程度相适应的法律援助工作的总体要求,降低受理门槛也存在合理性基础。由是观之,社会的正当性构成合作的外在压力,发展的合理性构成合作的内在动力,宪政的合法性构成合作的形态依据。

  三、合作的意义

  这里请允许我仅仅把合作的意义放到司法改革的语境当中加以释放,因为在法治国家的框架里,法律援助和检察工作的合作是理所当然的,在法治化语境当中,各个官僚机构首先是合作且协调的,符合有关法治“小政府、大社会”的基本关系准则,所以在法治语境里谈合作似乎显得多余。特别是在当今司法改革似乎停顿的景象里,提出司法机关自行创新的努力和对司法改革的野望,当然不止是有着孤芳自赏的别样风情。

  目前,《中国的司法改革》白皮书对于司法制度和改革进程,以及改革的阶段性目标有着全面细致的描绘,法治网还专门写了司法改革的检察篇,法院网在评选十佳博客,普法网在确定社会管理创新课题,林林总总的司法改革在学者那里得到的质疑多于肯定,在社会各阶层那里的体验和回应此起彼伏,依旧质疑不止。而基层司法者对于司法活动所持的应有意识和现有体验,却与其所受司法教育有了相当的距离,在普遍诉诸解释论以及和谐司法的时代强音的同时,逐渐累积了创新的内在动力和信念。这是本文合作的第一个背景,也是上述三个文件的文本解读。

  此外,之所以我把这样的合作及其信念当作“司法改革的野望”,因为在白皮书营造的积极向上的氛围里,我们的合作充其量是个旁注,是检察篇有关司法救助的脚注,也是司法部有关社会管理创新的脚注。更何况,事情有时候往往出人意料,比如现在流行的顶层设计,司法改革的顶层设计可能一时间也不能完全达到法律的统一和畅通,比如宪法司法化,比如学者们称为法治前提的司法独立。在检司看来(与大多数学者一样?),司法改革更多的是法院一家的事情,无论你如何改,我只是监督和参与者,而这样的改革也主要是学者在鼓动,即使最高法院的领导同志也讲,这件事还是你们去说。因此,检司就在这样的境况里产生了天然的亲近感,由此通过职能的扩张和延伸,进行资源互用和架设管道,形成了更为温暖的关系,这是第二个背景,也是上述三个文件的延伸阅读。

  因此,合作的第一个样本意义就在于基层的冲动和谨慎的突破。它直接面对的是案件管理和裁决过程中所发现的需求与体制之间的矛盾,是在和谐司法、司法为民的时代强音里的自我调适和平衡,出于对自身职能和境遇的反思,基层司法针对长期以来“相互独立、相互制约、相互配合”的关系准则,基于司法技术的一般规律,围绕司法效能提升所作的努力。也即在修法、变法成本高企,权力位势失衡的特定历史条件下的“软性”出墙,是对“由上而下”改革路径时序的派生和丰富。

  第二个意义是对司法理念的贡献。“能动司法”作为法院最为耀眼的词,却引起学界的警惕焦虑情绪。能动司法的最初版本是违宪审查,与法条主义相对而生。法条主义否定司法关注社会现实的正当性,否定对法条的合理审视,否定个别差异,因而饱受实用主义的批判,应当作为能动司法的反向参照,因此,中国情境的能动司法应当是活的法律和现实世界之间的平衡力量,在于法律精神的高层次实现。检司的合作对能动司法的映衬有三个方面。第一是反映了能动司法的可接受度。司法始终承载着推动社会进步、实现社会主流价值的使命,检司也能够理解法院的能动司法,合作也就是在实践能动司法。第二是反映了能动司法的克制和自律。检司同时对能动司法也有自己的理解,不仅有边界,司法并非万能,而且有固有属性,只能法内能动,否则泗洪法院界集法庭警车手书“禁止焚烧秸秆 还我碧水蓝天”也可以被理解为能动司法。第三是反映了能动司法的局限。司法有难度,有了难题,信访、执行等司法困境不是能动司法就可以解决的。合作是在司法自身体系内实现的,超出这个范围,直接面对司法困境,也将一无所获。

  合作也说明了司法改革离不开律师的参与。没有律师也谈不上法治,律师的保护、保密权力得到尊重,是司法改革的积极成果。法律服务资源的优化和市场的规范,也足以决定司法改革的成败。吴中检司的合作,可以于此再起步。

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