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行政复议申请期限

    

文章来源:辛成律师    发布日期:2017-07-31 09:56

  行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请后,对该具体行政行为进行合法性、合理性、程序正当性、适当性、责权统一性进行审查,并作出行政复议决定的行政行为;简言之,行政复议是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。

  既然是方法就会有其局限性,在《推进行政复议制度的发展和完善——行政复议法修改研讨会综述》(来源: 最高检网站2015-03-11)一文中明确指出其优点和缺点:优点,“行政复议是通过行政机关开展内部监督,进行权利救济和化解矛盾纠纷的制度,其相比于行政诉讼而言,受案的范围可以更广,审查的强度可以更大。从理论上来讲,除了法律明确予以排除的事项以外,所有的行政复议案件都可以受理。”;缺点,“用行政复议来解决行政纠纷……主要表现在行政复议是在行政机关内部解决纠纷的制度,这很容易使外界对行政复议的公正性产生怀疑”。

  司法实践中,必须注意复议和诉讼两种维权方式的适用关系,两者适用关系可划分如下类型:⑴选择型,即属于复议范围又属于行政诉讼受案范围的案件,如《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”; ⑵复议前置型,如《行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院起诉。”、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议,直接向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理,但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决;⑶复议终局型,属于行政复议受案范围而不属于行政诉讼法受案范围的案件,如《行政复议法》第三十条第二款“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

  综上,是否提起行政复议,是否必须提起行政复议,必须具体情况具体分析。在依法维权的路上,必须正确适用法律,方可做到自身“有法可依”,因此,行政复议的作用不可忽视,尤其是在土地等自然资源确权纠纷、土地征收中对土地补偿有异议等必须复议前置的情形,必须要对行政复议重视起来。

  提起行政复议,必须依法定程序进行;行政复议程序是行政复议申请人向行政复议机关申请行政复议至行政复议机关作出复议决定的各项步骤、形式、顺序和时限的总和。行政复议程序是行政复议行为的重要环节,也是行政复议合法、高效进行的重要保证。行政复议程序分为“申请,受理、审理、决定”四个步骤,其中“申请”包括:⑴申请期限;⑵申请条件;⑶申请方式(口头或书面);今天本文重点讨论“行政复议申请期限”问题:因为,“法律不保护权利上的睡眠者”(西方谚语,其意为法律只保护那些积极主张权利的人,而不保护怠于主张权利的人),伸张正义是有时效限制的,一旦错过申请期限,必将被受理行政复议的机关以过法定期限为由驳回,因此,维权必须在法定期间内进行;我国法律规定的申请行政复议期限制度,目的就是为集中有限资源解决现实矛盾,防止时过境迁证据灭失,督促行政相对人尽快行使权利。

  对行政复议申请期限问题,将从以下两种情况进行释明:

  一、行政机关作出具体行政行为时,已告知有关公民、法人或者其他组织申请行政复议权利和期限,行政复议申请期限如何起算:

  ㈠总规定:《行政复议法》第九条明确规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请,但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算”。

  ㈡补充规定:《行政复议法实施条例》第十五条第一款对《行政复议法》第九条规定的行政复议申请期限的计算进一步作出补充“ ㈠当场作出具体行政行为的,自具体行政行为作出之日起计算;㈡载明具体行政行为的法律文书直接送达的,自受送达人签收之日起计算;㈢载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的,自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算;没有邮件签收单的,自受送达人在送达回执上签名之日起计算;㈣具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的,自公告规定的期限届满之日起计算;㈤行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织,事后补充告知的,自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算;㈥被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的,自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算”。

  ㈢特别规定:《行政复议法实施条例》第十六条:“公民、法人或者其他组织依照《行政复议法》第六条第㈧项(认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的)、第㈨项(申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的)、第㈩项(申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的)的规定申请行政机关履行法定职责,行政机关未履行的,行政复议申请期限依照下列规定计算:㈠有履行期限规定的,自履行期限届满之日起计算;㈡没有履行期限规定的,自行政机关收到申请满60日起计算。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关不履行的,行政复议申请期限不受前款规定的限制。”

  备注:《行政复议法》第九条第二款:“不可抗力”是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况,通常是自然灾害、意外事件等,其申请期限自障碍消除之日起计算;但此处需着重说明一点即“申诉信访耽误的时间不属于该条第二款规定的应予扣除的期间”,在案号:(2017)最高法行申2244号行政裁定中明确指出“仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访,因申诉信访耽误的时间,没有可保护的信赖利益,属于当事人自身放弃通过法定行政复议途径解决争议耽误复议期限的情形,不属于可以参照第四十三条规定应予扣除的期间。胡孝国的该项主张,没有事实和法律根据,本院不予支持。”。

  二、行政机关作出具体行政行为时未告知对该行为不服申请行政复议的权利和申请期限时,行政复议申请期限如何起算:

  从《行政复议法实施条例》第十七条可知:行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响时,其应当告知而不是可以告知“行政复议权利、行政复议机关、行政复议申请期限”,若行政机关未告知则其必然违法。

  对于未告知行政复议期限时的最长申请期限,《行政复议法》及其《实施条例》均未作出规定;司法实践中,国务院法制办公室只是针对特别情况作出具有针对性的复函,例如:

  ㈠国务院法制办公室对《甘肃省人民政府法制办公室关于〈中华人民共和国行政复议法〉第九条有关问题的请示》的复函(国法函〔2004〕296号),需要注意的是该复函的适用前提必须同时满足如下条件:⑴作出具体行政行为的机关未依法告知行政复议权利及行政复议机关名称;⑵行政相对人已经在60日法定期限内向无权受理的行政机关提出行政复议申请,即已经在60日内提出申请但所申请对象错误;⑶接到行政复议申请的机关(行政相对人错误申请的对象)又没有及时将该案移送;在上述三个条件同时满足时,行政复议期限因此被耽误的,方才属于行政复议法第九条规定的“其他正当理由”情形,即此时,有权受理行政复议机关不能以已过行政复议申请期限为由驳回行政复议申请;

  ㈡2014年7月10日印发的国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》(国法〔2014〕40号),该函的只适用于“行政机关在征收土地决定作出后,未告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限”的情形,此时“行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条办理,即:行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算,但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。”

  前述两种是有明确规定的特殊情况;对于其他可复议但又未告知行政复议申请期限,提起行政复议被复议机关已超过申请期限为由驳回时,该如何救济,以做到“依法”维权呢?如前所述,虽然《行政复议法》及其《实施条例》未作出规定,但最高人民法院关于“未告知行政复议申请期限”的指导案例却可以作为行政行对人维权的基石,《最高人民法院关于案例指导工作的规定》(法发〔2010〕51号)第七条明确规定“最高人民法院发布的指导性案例,各级人民法院审判类似案例时应当参照。”,《最高人民法院印发〈关于案例指导工作的规定〉实施细则》的通知(法[2015]130号)第九条“各级人民法院正在审理的案件,在基本案情和法律适用方面,与最高人民法院发布的指导性案例相类似的,应当参照相关指导性案例的裁判要点作出裁判。

  对此,笔者整理三则案例以供参照使用:

  ㈠《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书-湛江市霞山区友谊街道调罗村民委员会与广东省人民政府其他申诉行政裁定书》(〔2015〕行监字第301号)“二、关于未告知复议权利时,申请行政复议期限的计算问题。复议法实施条例第十七条规定:“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的,应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”但是,该条例没有规定行政机关未履行上述告知义务情况下相关的行政复议期限如何计算问题。申请人关于应以行政机关履行告知义务之日或相对人提起复议之日起计算申请复议期限的主张,没有法律依据。对此,合理的处理办法是,参照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款关于行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或者起诉期限的,起诉期限如何计算的规定,将此种情况下申请复议的期限计算问题解释为:从相对人知道或者应当知道复议权利或者复议期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。在本案中选择对申请人最为有利的2009年10月作为其知道或应当知道173号批复的时间,其于2013年7月25日提起行政复议申请,亦超过了2年的期限。另,申请人主张行政机关未告知复议权或复议期限属于行政复议法第九条第二款规定的、与不可抗力并列的耽误法定申请期限的“其他正当理由”,缺乏依据。因此,一、二审判决未适用该款规定,不存在适用法律错误。”

  ㈡《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书--赵彦清与辽宁省人民政府行政复议申诉行政裁定书》(〔2016〕最高法行申281号)“关于申请行政复议超过法定期限问题:《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定:“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的,应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”参照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年的规定,在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下,当事人申请行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年”

  ㈢《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书--再审申请人岳溪忠因诉北京市海淀区人民政府(以下简称海淀区政府)行政复议决定一案》(〔2016〕最高法行申1828号行政裁定)在其【裁判要旨】中明确指出“为了更好地保护公民、法人或者其他组织申请复议的权利,强化行政机关作出行政行为时的教示义务,对行政机关作出涉及当事人重大权益的行政行为,未告知申请复议权利和申请复议期限且公民、法人或者其他组织的确不知道申请复议权利和申请期限又无其他救济渠道的,应当坚持有利于保护行政复议申请权的原则,从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请复议权或者申请复议期限之日起计算六十日申请期限,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。”

  至此,笔者建议,针对本文未告知以过申请期限为由被驳回时,应在收到驳回行政复议决定书十五日内依法提起诉讼并在诉讼中参照适用上述案例,以做到维权有据。

  最后,笔者提示:复议和诉讼是维权的两种方式,无论采用何种,依法维权都要注意法定期间,切莫错过良机。

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