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浅析城市房屋拆迁估价问题

    

文章来源:未知    发布日期:2013-03-20 15:31

   补偿安置是城市房屋拆迁中的核心内容,拆迁活动所涉及的民事法律关系主要表现为补偿安置,补偿安置的基础和依据是被拆迁房屋价格的评估,评估价是货币补偿标准的依据,是作出裁决的依据。拆迁当事人对裁决不服可以依法提起行政诉讼,在诉讼中,有些法院将估价报告作为证据进行司法审查;有些法院将估价报告作为裁判的依据,出现估价决定裁决、决定裁判的结果的现象,使被拆迁人感到茫然,使法官也感到不公。《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)第二十四条规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”这一规定确定了等价有偿的拆迁货币补偿标准的基本原则,估价机构根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估的办法确定。通过评估确定补偿价格,既科学、合理,也便于被拆迁人理解,有利于减少拆迁人与被拆迁人之间的矛盾,也有利于简化拆迁补偿安置程序。我国房地产估价经过十年的发展,已经形成比较科学、完善的体系,通过评估应当能够准确地确定被拆迁房屋的市场价格。《条例》引入通过评估确定被拆迁房屋价格,是利用市场手段确保被拆迁人实际损失能够准确、合理补偿的最好办法。补偿标准不能低于评估价格是保护被拆迁人利益的基本原则,广州人大常委会制定的有关拆迁的地方性法规规定,对被拆迁人的补偿应当按照被拆迁房屋价值的120%进行,进行等价补偿是保护私权利的最低要求。充分保护私有财产已经写入宪法。世界很多国家非常注重对私有财产的保护,例如,日本成田空港有两条飞机跑道,在这两条跑道之间仍有一民宅,在拆迁协商时,这家主人拒绝搬迁,无奈,另一条跑道只能绕道,这是保护私权利极端的例子。在我国保护私权利的状况远没有达到这种要求,被拆迁人也没有这种过高的奢望,只是希望给予等价值的补偿。等价值如何判断?只能按照评估确定。所以,估价在拆迁补偿中起到至关重要的作用,估价也是最容易出问题的环节,因此,对估价不进行科学规范,将直接影响被拆迁人的利益。本文从估价的四个方面进行阐述。
  一、估价的定位——被拆迁房屋的自然属性
  补偿标准从过去的“人头”转向“砖头”,更能充分体现等价有偿这一民事法律关系的一般原则。1991年《条例》过多地考虑了“人”的因素,造成拆除同一房屋,因居住人口不一,导致补偿标准不一,实际上是要求拆迁人这一民事主体,承担了本应由社会和政府承担的责任,是政府搭配给拆迁人的额外义务,违背了民事法律关系的基本原则。从理论上讲,社会保障属于政府的责任,社会保障资金的支付应当通过公共财政来解决。在公共财政解决有困难的地区,拆迁中考虑“人”的因素,作为暂时性的措施,应当是允许的。此外,拆迁中考虑“人”的因素,导致被拆迁人在拆迁公告之前大量迁入户口,加重了拆迁人的负担,也加重了投资成本,增加了旧城改造的难度,从一定意义上理解,它阻碍了城市建设的速度。例如,北京市的南城由于人口密度高,1991年《条例》考虑“人”的因素,致使拆迁成本增加,开发商开发南城的利润不高,所以,长期以来就限制了南城的发展。而2001年《条例》把补偿安置与户口分离,淡化人口因素,以房屋价值作为补偿安置的标准,既有理论上的逻辑性,又有实际上的可操作性。应当说,被拆迁房屋的补偿标准是考虑被拆迁房屋的基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础,参照当地市场价格进行评估。主要体现被拆迁房屋的自然属性。
  新《条例》确定的对“物”的补偿原则与原《条例》相比发生了很大变化,原《条例》对“物”的补偿是以重置价结合成新原则确定原房屋的价值量,这就导致房屋拆迁评估有别于一般的房屋市场交易评估,所以被拆迁人得到的仅仅是房屋的残存价值。因按重置价结合成新进行补偿未能真实地反映原房屋的价值量,导致被拆迁人与拆迁人常常处于对立状态。而新《条例》以原房屋的房地产市场评估价确定其价值量,符合市场经济的客观要求,从法律制度上体现了保护被拆迁人的财产权。“区位”是指某一房屋的地理位置,主要包括在城市或区域中的地位,与其他地方往来的便捷性,与重要场所(如市中心、机场、港口、车站、政府机关、同业等)的距离,周围环境、景观等。由于房地产的位置不可移动性,区位对房地产价值的决定作用是极其重要的。两宗实物和权益状况相同的房地产,如果区位不同,其价值可能有很大的不同。对“用途”的理解有两种观点,一是被拆迁房屋所有权证书上标明的用途,所有权证未标明用途的,以产权档案中记录的用途为准,这是典型的行政管理的思维;二是根据被拆迁房屋的自然属性进行判断,因为产权证只是对抗善意第三人的法定依据,产权证中标明的用途不能对抗实际用途,房屋所有人对该房屋的所有权表现在对该房屋的占有、使用、收益和处分,所有人当然可以改变对该房屋用途,这是一种尊重私有财产权利的思维,是尊重房屋自然属性的思维,作者同意第二种观点。进行房屋估价时应当考虑被拆迁房屋的实际用途而不是闭门只看产权证上记载的用途。
  评估价值还应当包含被拆迁房屋成新程度、权益状况、建筑结构形式、使用率、楼层、朝向等。对于区位、用途、建筑面积、成新程度、权益状况、建筑结构形式、使用率等都应在估价时考虑,对楼层、朝向可以采用房改中的系数,或者确定统一的系数。对于房屋内部装修,在估价时应当充分考虑,至于是否补偿,应当根据该装修是在拆迁公告发布之后还是在之前装修的,如果在拆迁公告发布之后装修,可视为恶意行为;如果在拆迁公告发布之前装修,应当视为善意行为,应当给予补偿,新《条例》对装修是否补偿问题没有进行明确规定。有关方面认为对装修的评估会大大加大评估成本,延长评估时间,不利于拆迁工作的进行。笔者认为《条例》对待这一问题的处理是存在瑕疵的,理论上也站不住脚。充分考虑装修的补偿才是对私权利保护的具体表现。
  二、估价存在的问题——缺乏公正性
  第一,拆迁估价的委托人的确定缺乏公正性。目前,各地在拆迁估价的委托人问题上做法不一,主要有三种选择:(1)由拆迁人和被拆迁人共同委托。由于拆迁行为是一种民事行为,拆迁补偿当然也是一种民事行为,意思自治应当贯穿于整个活动之中,作为拆迁补偿的关键环节,对拆迁评估人的委托,如果能够达成意思自治,是最好不过的事情。但是在拆迁实际中,拆迁人和众多的被拆迁人很难达成一致意见。所以这种选择往往是一种理想化的方式,只适合于被拆迁人人数比较少,容易形成统一意见的情况。(2)由拆迁人委托,但反对的被拆迁人应当在50%以下。这种选择是将多数被拆迁人的意志和拆迁人的意志作为选择的依据,这种方式是目前比较常用的,可操作性强。采取这种方式的逻辑性在于只要50%以下的被拆迁人反对就推定50%以上的被拆迁人同意,其实不然,被拆迁人是分散的群体,很难形成共同的意志,通常对评估人的委托是一种默示的态度,应当说默示不等于承认。中国人的维权意思不是通过法律而是千方百计通过托熟人来解决,这也反映了我国民众的法律意识不强。通常拆迁人非常愿意采取这种方式,也是拆迁人最容易操纵评估的方式。(3)抽签决定。表面上看,这是非常公平的一种方式,而且也是国际惯例。但是,谁代表被拆迁人来抽签以及被选的评估人由谁邀请是实际中难以解决的问题,通常情况下,这些都容易被拆迁人操纵。上述三种情况很难从制度上保证拆迁估价的委托人的确定具有公正性。
  第二,对土地使用权补偿因素缺乏量化的评估依据。《土地管理法》规定:“城市的土地属于国家所有”,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”,“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,土地的使用权可以依照法律的规定转让。”在实践中,因公共利益需要征用土地和城市房屋拆迁的界定出现模糊,甚至滥用。因公共利益需要征用土地是对土地使用权合法取得者的征用,不存在合法的地上建筑物,因此,不存在拆迁的问题;如果需要使用某房地产区域内的土地,就需要进行拆迁,即使是为了公共利益需要,也需要拆迁,而不是征用土地。征用土地和城市房屋拆迁的核心区别在于是否存在合法的地上建筑物和拆迁。对被拆迁房屋的估价应当包括被拆迁房屋区域内的土地使用权的价值,根据《土地管理法》的规定,住宅类土地使用权的年限为70年,商业类土地使用权的年限为40年,拆迁许可证颁发时,不同的被拆迁房屋区域内土地使用权的剩余年限是不同的,但是,在评估时没有考虑这一因素,对被拆迁人是不公平的,同时还可能损害国家对土地的所有权。
  第三,估价机构的责任不明确。二十世纪九十年代,英国出现一起会计师事务所赔偿案,因为几名合伙人的过错导致事务所里其他合伙人因承担无限连带责任而赔得倾家荡产,承担个人赔偿责任的许多合伙人与有过错的合伙人居然没有见面。为了保护没有过错的合伙人的利益,同时也为了保护整个中介行业的发展,自该案之后,英、美、法等国家推出了有限责任合伙制。目前我国估价机构的组织形式,建设部2000年《关于房地产价格评估机构脱钩改制的通知》要求应当按照《公司法》和《合伙企业法》的规定改制为估价师出资的有限责任公司、合伙企业。房地产估价机构不像律师、注册会计师分别有《律师法》、《注册会计师法》那样来依法规范,估价机构究竟可以采用什么样的组织形式,目前尚无法可依。不过,目前房地产估价机构的责任形式主要是有限责任,出资人按照出资比例享有利润和分担亏损,并以其出资额为限对外承担有限责任。根据目前法律规定,成立咨询类有限责任公司的最低注册资金为10万元,若干出资人仅以10万元的注册资金对外承担有限责任,这样对加强出资人的责任心实在是区区之责。正是由于这种非常有限的责任再加之评估市场中不正当竞争现象的横行,从内在责任机制上很难保证评估报告的公正性。
  第四,估价机构缺乏中立性。以前,房地产价格评估机构都是房地产管理部门的内设机构,虽然建设部2000年《关于房地产价格评估机构脱钩改制的通知》要求应当按照《公司法》和《合伙企业法》的规定改制为估价师出资的有限责任公司、合伙企业,但是,房地产价格评估机构仍然与房地产管理部门有着千丝万缕的联系。作为拆迁人的开发公司大多数与房地产管理部门具有种种密切关系,特别是一些国有的开发公司更是如此。这样,房地产评估机构便通过房地产管理部门与作为拆迁人的开发公司都成了“同行”。拆迁评估的委托人比较普遍的是拆迁人委托,在众多评估机构“争饭吃”的情况下,估价机构一旦获得拆迁人的委托,便屈从于委托人的压力,过低估价以迎合拆迁人的要求,企图与开发公司建立“良好的关系”以求下一个拆迁项目评估的委托;出现这种情况的另一个因素在于估价机构的委托和确定没有引入公开、公平、公正的招标投标机制,整个估价市场在拆迁人的操纵之下,估价机构很难有独立人格,只能在妥协与干预之中生存与发展。估价机构不是在诚信上下功夫,而是在拉关系上下力气,这里作者丝毫没有贬低估价机构的意思,造成这种状况的原因不在于估价机构本身,而在于相应的制度和机制的不科学性。作为行业自律的管理部门,中国房地产估价师学会正在完善公平竞争、公正评估的制度和规范,当然,我国房地产估价师制度建立仅十年,对其要求不能像西方发达国家几十年乃至上百年发展的标准。作为国家主管部门,建设部制定的《城市房屋拆迁估价指导意见》对保证拆迁房屋评估公正进行起到积极作用。
  第五,估价报告缺乏救济机制。一些地方政府为了所谓的政绩,甚至个别领导与开发商勾结、中饱私馕,降低开发商的风险,最大限度的赚取利润,指示和干预地方房地产评估机构压低被拆迁房屋评估价值,在补偿裁决中,依估价报告确定的价值进行“等价补偿”,被拆迁人对这种扭曲的估价报告没有救济渠道。这显然是一种权利真空,根据有权利就有救济的原则,对这种估价报告应当有行业救济、行政救济和司法救济。在《城市房屋拆迁估价指导意见》出台之前的法律规范中很难找到对估价报告救济的条款,所以,从救济的角度很难保证估价报告具有公正性。
 
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