行政公文对相对人产生实际影响具有可诉性

　　在司法实践中，我们经常会看到行政机关以批复、会议纪要以及函等公文的形式作出一定的行为，对于行政机关以前述公文类形式作出的行为，是否具有可诉性，要具体案件具体分析，不能一概而论。

　　批复是上级行政机关对下级行政机关的请示事项作出答复时使用的公文，是行政机关应用写作活动中的一种常用公务文书。批复是针对请示事项表明是否同意或是否可行的态度，必须针对请示内容来答复，是上级机关的结论性意见，下级机关对上级机关的答复必须认真贯彻执行，不得违背，批复带有很强的权威性。会议纪要是用于记载、传达会议情况和议定事项的公文，其撰写与制作属于应用写作和公文处理的范畴，必须遵循应用写作的一般规律，严格按照公文制发处理程序办事。函主要适用于不相隶属的行政机关之间商洽工作、询问和答复问题或者有关主管部门请求批准等信件，其适用的范围相当广泛。函作为主要文种之一，与其他主要文种同样具有由制发机关权限决定的法定效力。

　　一般而言，诸如行政机关的内部会议纪要是不可诉的。会议纪要针对会议情况及会议议定的事项进行记载和传达，性质上是对会议所作的记录，本身只具有指导意义，不对外发生法律效力，换言之，未对行政相对人的权利义务产生实际影响的会议纪要是不可诉的。同样，对于作为内部行政行为的批复也不可诉。但会议纪要也好，批复也好，如是针对特定主体就特定事项作出影响相对人权利义务的事项，就具备了可诉的具体行政行为的条件，应当纳入行政诉讼的受案范围。因此，确定一个行政行为是否属于具体行政行为，是否可以依法提起行政诉讼，不能仅仅从公文名称或形式上进行判断，而应当考察公文的实质内容。

　　第一，从行政行为是否针对特定对象上来判断。这里所言的特定对象并不是指对象的数量有多少，而在于对象是否确定，具体行政行为的对象特定，即便涉及人数众多，但只要是可确定的范围，即应当视为对象特定。

　　第二，看行政行为是否具有反复适用性。一个具体行政行为原则上只对特定的主体具有法律拘束力，不具有反复适用性。这是具体行政行为区别于抽象行政行为的一个重要特点，抽象行政行为是行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等，具有反复适用性。

　　第三，从是否对行政相对人的权利义务产生实际影响来看。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。从具体行政行为的特点来看，如果行政机关作出的诸如会议纪要、函等公文影响了行政相对人的合法权益，对行政相对人的权利义务产生了直接、外部的法律效果，则属于可诉的具体行政行为，受行政诉讼法的调整。

　　实践中，行政机关以会议纪要、函等形式作出的具体行政行为被提起行政复议或行政诉讼时，行政机关往往会从公文的名称、公文属于内部行政行为等几个方面主张其行为的不可诉。对于公文的名称前文已提及，不再赘述。但我们有必要在此就内部行政行为与外部行政行为作一简要分析，以便更好地理解与认识以会议纪要、函等公文形式作出的行政行为在具备何种条件时可以提起诉讼。

　　内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对其内部产生法律效力的行政行为。从行政行为的原则来看，实施内部行政行为的行政机关与该行政行为的相对人之间存在一种领导与被领导的隶属关系或其他隶属关系，或者存在一种监督与被监督的关系，且内部行政行为通常只涉及行政机关的内部行政事务，其作用主要和行政机关的正常运转有关，不影响外部相对人的权利和义务。依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》等相关法律及司法解释的规定，行政机关对行政机关工作人员作出的的奖惩、任免等决定被视为“内部行政行为”。对于此类行政行为，是不能向人民法院提起行政诉讼的，属于不可诉行为。但换个角度，如果是拥有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政相对人的权利义务产生实际影响的行为则具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。究其原理，关键要考察该行政行为对行政相对人的权利义务是否产生实际影响，是否属于具体行政行为，正如行政机关以会议纪要、函等形式作出的指示、指令等内部行政行为，表面上看虽然不是以外部相对人为直接相对人，但如果该行为运用了行政机关的行政权力，赋予了某种行为以强制执行力，且对外部相对人产生了必然的、现实的法律效果，换句话说，如内部行政行为实际影响到了外部相对人的合法权益时，即产生了内部行政行为外部化的效果，该种行为即符合了具体行政行为的条件，则该行为就具有可诉性。

　　综上所述，以会议纪要、函等形式作出的公文是否具有可诉性，关键不是其形式，也不是其名称，而是要综合考察作出相应行政行为是否属于具体行政行为，是否为行政机关意志的体现，是否侵犯了行政相对人的合法权益。
 

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