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立项中不容忽视的程序

    

文章来源:谷美玲律师    发布日期:2014-12-08 11:44

  立项在投资建设项目管理制度中是指建设项目已经获得政府投资计划主管机关的行政许可,是项目前期工作的一部分。

  根据《国务院关于投资体制改革的决定》等相关法律法规的规定,我国现阶段的投资项目立项管理可以分为三种方式:审批制(针对使用政府投资建设的项目);核准制(针对企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目);备案制(适用于企业不使用政府性资金投资建设目录以外的项目)。

  本文以核准制为例,不讨论核准制项目立项的详细制度,也不讨论其报批流程,仅就实践中容易被忽视的程序性问题作统一梳理。

  《企业投资项目核准暂行办法》第八条规定,项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时,需根据国家法律法规的规定附送以下文件:(一)城市规划行政主管部门出具的城市规划意见;(二)国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见;(三)环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见;(四)根据有关法律法规应提交的其他文件。也就是说,适用核准制的项目需要具备城市规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件等文件。项目核准机关主要根据是否符合国家法律法规、国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划;是否符合国家宏观调控政策;地区布局是否合理;主要产品是否未对国内市场形成垄断;是否影响我国经济安全;是否合理开发并有效利用了资源;生态环境和自然文化遗产是否得到有效保护;是否对公众利益,特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响等条件对项目进行审查。

  《国务院关于投资体制改革的决定》的立法目的是为适应完善社会主义市场经济体制的需要,进一步推动我国企业投资项目管理制度的改革,立项是地方政府投资主管部门,包括地方政府发展改革委(计委)和地方政府规定具有投资管理职能的经贸委(经委)根据行政相对方(项目单位)的申请,经依法审查,通过核准的形式赋予项目单位从事一定行为的具体行政行为,结合《中华人民共和国行政许可法》的相关规定,地方政府投资主管部门对企业投资项目作出核准的行为属于行政许可法中规定的行政许可行为。

  地方投资主管部门在作出核准的具体行政行为时应当履行如下程序:

  第一,应当依法召开听证程序,听取利害关系人的陈述和申辩。

  《行政许可法》第四十六条规定,法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。第四十七条规定,行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被上诉人知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。地方投资主管部门作出的核准事项如直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人,并听取当事人的意见,召开听证程序,这里的利害关系人不仅包括项目申请单位,还应当包括与此相关的其他利害关系人,比如,在地方投资主管部门核准项目单位建设地点范围内的土地使用权人,房屋所有权人等。

  第二,应当征求公众意见;听取申请人、利害关系人的意见,并进行社会稳定风险评估。

  《企业投资项目核准暂行办法》第十四条规定,对于可能会对公众利益造成重大影响的项目,项目核准机关在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目,可以实行专家评议制度。《行政许可法》第三十六条规定,行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发〔2010〕15号)三、控制城镇房屋拆迁规模,依法依规拆迁 城镇房屋拆迁,必须严格依法规范进行,必须充分尊重被拆迁人选择产权调换、货币补偿等方面的意愿。立项前要组织专家论证,广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见,并进行社会稳定风险评估。

  第三,应当在作出核准的具体行政行为后向社会公布。

  《企业投资项目核准暂行办法》第十五条规定,项目核准机关应在受理项目申请报告后20个工作日内,做出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布,或向上级项目核准机关提出审核意见。由于特殊原因确实难以在20个工作日内做出核准决定的,经本机关负责人批准,可以延长10个工作日,并应及时书面通知项目申报单位,说明延期理由。项目核准机关委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议的,所需时间不计算在前款规定的期限内。

  较之于实体正义,程序正义更能体现一切利害相关人的平等参与性,是法律面前人人平等的体现,在核准制立项过程中,程序正义体现为利害相关人的陈述、申辩权,发表意见、参与的机会,从某种程度上也能防止有权机关作出一定行为的草率性,可实践当中,地方投资主管部门往往在作出核准行为前不予履行公告、征求意见等程序,损害利害相关人的合法权益。在法治化日益进步的今天,我们也希望看到法律程序的不遗余力地公开、透明,这是程序正义本身的要求。
 

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