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政府信息公开面面观

    

文章来源:谷美玲律师    发布日期:2014-09-18 13:59

  摘要:任何法律规则都有现实的局限性,在包罗万象、纷繁复杂的现实面前,法律规则的缺陷无法回避地真实存在,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称“信息公开条例”)实施六年多以来,由于人们的高度重视及我国行政机关长期以来存在的权本位思想,以及现实中不同利益主体对信息公开条例理解的差异,还有条例本身的有限性,再加上信息公开作为一种新型的模式出现在人们的生活中,在信息公开条例实施与运用的过程中,冲突与紧张也是必然存在的。

  关键词:政府信息 依申请公开

  2007年1月17日国务院第165次常务会议通过了信息公开条例,自2008年5月1日起施行。信息公开条例第一条规定,为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。信息公开条例的制定,出发点是要加速政府的信息公开透明度,保障公民、法人或其他组织依法向政府获得其应当获得的信息,并希望通过信息公开促进政府依法执政,推进法治政府的建设。

  信息公开条例规定了行政机关主动进行信息公开及依申请进行公开两种方式。对于涉及公民、法人或者其他组织切身利益、需要社会公众广泛知晓或者参与的、反映行政机关机构设置、职能、办事程序等信息均是行政机关应当主动公开的内容;除行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息,此属依申请公开。信息公开条例第二十三条规定,行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。这就以明文规定的形式确立了信息公开以公开为原则,不公开为例外。

  信息公开条例实施以来,在实践中也产生过各种各样的问题与争议,包括行政机关不履行公开职责、违法答复等争议,这些争议主要体现在依申请公开方面,集中表现为如下几类:

  其一、行政机关对于申请人之申请置之不理,超过法定期限不进行公开。现实中,在申请人依法向行政机关提起政府信息公开申请,而行政机关却在法定期限内不理不睬,置申请人的合法权益于不顾,行政机关的这种拒绝提供或者逾期不予答复的行为已构成行政不作为,侵犯了申请人的知情权。

  其二、行政机关以其他行政机关代为答复而变相不履行公开责任。实践中,经常见到相关行政机关在答辩中称其他机关已经答复,本机关无需再答复的辩解,这样的辩解同样是在回避其自身责任。

  其三、行政机关以申请人所要求的信息不存在为由不履行信息公开职责。这是行政机关最贯用的手法。行政机关认为没有申请人要求的信息就不需要进行答复,这是对信息公开条例最错误的认识。

  其四、行政机关在政府信息公开期限内要求申请人提供无关的补充材料,以增加申请人的义务来达到不公开的目的。越来越多的案件出现,行政机关要求申请额外提供补充材料,课以更重的责任,使得申请人陷入无法提供材料的局面,更有甚者,针对同一申请人的同一份政府信息公开申请连续多次要求补正。

  其五、行政机关以其不具有相应职权为由不履行公开职责。这类不公开的理由也屡见不鲜,其实很多情况下都是行政机关以掩耳盗铃式不履行公开职责的违法行为。

  其六、行政机关提供的政府信息不符合申请人要求的内容情形也比比皆是。行政机关不公开自有其不公开的一套理由,但如果公开的内容避重就轻,不完整、不全面公开,当然也就不符合申请人的要求。

  自信息公开条例实施以来,笔者也曾听到其他同行称这是一部看上去很美的法规,立法的本意是好的,而法律规则在实施过程中遭遇到现实冲突也是在所难免,但这种冲突最不应该出现在法律适用本身之外。政府信息,信息公开条例解释为指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。既然是行政机关制作并保存的信息,那么在申请人的申请符合要求的情况下,就应当依法进行公开,但现实情况下,申请人的信息公开申请却屡遭阻碍。究其原因,有对法律规则不熟悉不理解的因素,当然也有行政机关不适应公开信息的因素,但我们无须深究其原因,笔者想多费一点笔墨的是,当出现前述各类情形时,该以如何应对。

  信息公开条例以及2011年8月13日施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称“若干规定”),都明确规定了关于申请人在信息公开申请过程中权益被侵害的救济途径。

  一是,举报。信息公开条例第三十三条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。

  二是,行政复议。信息公开条例第三十三条第二款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

  三是,行政诉讼。若干规定也明确了可以提起行政诉讼的情形。

  提起行政复议或行政诉讼是启动法律程序的手段,在行政复议或行政诉讼阶段,针对前述六类情形该如何应对,现笔者从法律法规及相关司法解释中对法律规则的运用,并结合实践案例作一粗浅分析:

  第一,针对行政机关超过法定期限内不履行信息公开职责的不作为行为,信息公开条例第二十四条明确规定,行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起十五个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过十五个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的,行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。也就是说,行政机关应当在收到申请人的政府信息公开申请之日起十五个工作日内予以答复,如行政机关怠于履行职责,不在法定期限内进行答复,就违反信息公开条例的规定。即便需要延长答复期的,也应当将延长情况告知申请人。一句话,行政机关应当及时、准确地公开政府信息。

  第二,行政机关以其他机关已答复为借口不履行其本身的职责,是依法无据的。根据信息公开条例的规定,行政机关在收到申请人的政府信息公开申请之日起在法定期限内不进行答复,就是违法。所谓行政机关履行职责,应当遵循主体合法、程序合法、内容合法、权限合法等原则,既然信息公开条例对行政机关履行信息公开答复有明确的规定,那么行政机关就应当严格依据信息公开条例的相关规定履行相应的职责。

  笔者曾代理的一起发生在江苏省某市的行政案件,基于案情需要,申请人向某政府和某国土资源局申请了政府信息公开,但某市政府超越法定期限不予答复,在行政复议过程中,某市政府就是以其他行政机关已答复为借口来逃避其职责的,其答辩理由是已与某市国土资源局进行了沟通,要求某市国土资源局调查核实,最后由某市国土资源局进行答复,因此其已履行职责,更可笑的是,复议机关作出了驳回原告行政复议的决定,申请人不服,依法提起了行政诉讼,在诉讼过程中,申请人指出,某市政府所谓的由市国土资源进行统一答复,是站不住脚的,申请人是要求某市政府进行答复,而某市政府违法没有答复是不容置疑的事实,至于其他机关是否答复,与某市政府是否履行其应当履行的信息公开职责之间根本毫无关联,退一万步讲,即便某市政府责成其他行政机关进行答复,某市政府也应当书面告知申请人答复事项进行转移的情况。申请人认为,某市政府以其他单位已进行答复来回避自身不履行信息公开的行为,是没有任何法律依据的辩解。最终,某市中级人民法院采纳了申请人观点,判令某政府在收到判决之日起十五个工作日内进行答复。

  第三,政府信息不存在不能成为行政机关不依法进行答复的法定理由。信息公开条例第二十一条明确规定,(一)属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;(二)属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由;(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式;(四)申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。根据信息公开条例第二十一条第(三)项的规定,即使申请人所申请的信息不存在,行政机关也应当依法履行告知义务并说明理由,而作为享有政府行政权力的行政机关明知信息公开条例有相关规定,却漠视申请人作为行政相对人的知情权,拒不告知,实质上是将申请人的知情权置于悬而不决的地步,这种不作为的行为当然违法,侵犯信息不对称的行政相对人一方的合法权益。因此,政府信息不存在不能成为行政机关不依法进行答复的法定理由。

  第四,信息公开条例第二十一条第(四)项明确规定,申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。笔者认为对本条的理解应限定在申请的内容是否明确上,不能扩张使用甚至滥用,对于申请人提供的申请内容,如果申请人要求公开的信息指向明确具体,具有特定性和排他性,提供了申请人按照常理所能提供的全部要素,行政机关就不能额外课以责任要求申请人提供不必要的补充事项。比如,行政机关不能因为其内部程序繁杂、分工不明确或自身工作量大,出于对本机关工作便捷的考虑,要求信息不对称的相对人提供不可能提供的补充材料,就是增加了申请人的负担。

  信息公开条例第二十条规定,公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的,应当采用书面形式(包括数据电文形式);采用书面形式确有困难的,申请人可以口头提出,由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括申请人的姓名或者名称、联系方式;申请公开的政府信息的内容描述;申请公开的政府信息的形式要求。这条的规定就是为了确认信息公开申请人的身份,并且保证申请人准确、及时地获取本身所需要的信息,针对信息公开条例第二十一条第(四)项的规定,行政机关如确需申请补充相应事项,应当作出明确要求补充的事项,必要时,可以进行指导,简单地一退了之,或者今天要求补一份材料,明天再要求补充另一份材料,便不能充分体现便民原则,保障申请人依法获取信息的权利。

  第五,行政机关应当对其不具有相应职权承担举证责任,即便有证据证明其不具有相应职权,也不能免除其履行告知的责任。信息公开条例规定了反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息属于行政机关主动公开的内容。而作为信息不对称一方的行政相对人,了解行政机关信息的渠道较少,如申请人通过行政机关张贴的公告栏及其官方网站了解到的行政机关的职权范围,是可以据此向其提起相应的政府信息的,但如果行政机关认为其不具有相应职权,也应当对申请人作出不具有相应职权的答复,如依法确实不属于其公开的职权范围的,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式,其一概的不答复也是违反信息公开条例的,这样必然增加申请人获得信息的成本,也不利于降低行政成本。

  第六,行政机关提供的政府信息不符合申请人要求的内容情形,该类情形不同于前五类情形的是,该类情形属于行政机关已经提供了相应的内容,只是不符合申请人的要求。也就是说,申请人要求行政机关此信息,而行政机关却提供了彼信息,或者是行政机关只提供了一部分内容,也或者是行政机关只提供了索引而未提供全部实质内容,这就造成了申请人要求公开的信息内容并未真正获得。

  信息公开条例第二十六条明确规定,行政机关依申请公开政府信息,应当按照申请人要求的形式予以提供;无法按照申请人要求的形式提供的,可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。这就规定了行政机关应当尽可能地按照申请人的要求进行提供,其外延应当是能够提供原件的,应当提供原件,提供不了原件的,也可以提供相对应的复制件,提供不了复制件的,可以安排申请人进行相关资料的查阅或以其他形式进行提供。当然,信息公开条例也对申请人的申请提出了要求。

  之所以要求申请人对所申请公开的政府信息要有内容描述,是考虑到行政机关掌握的信息量大,为了提高效率,申请人提起申请时对内容作出描述是非常必要的,在申请人提供了合乎要求的政府信息申请后,行政机关如果提供的信息不符合要求,申请人是可以依据若干规定的相关规定提起行政诉讼进行救济的。

  笔者在实践中处理的大量相关案件中,还有的行政机关以邮寄地址写错为由不进行答复,拒绝签收申请人的政府信息公开申请等各类情形都出现过,信息公开条例要求行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录,并及时更新。政府信息公开指南应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式,政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。政府信息公开目录应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。

  信息公开条例的本意是要促进行政机关依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,行政机关对所掌握的信息的公开程度、公开形式、公开态度也是检验行政机关依法行政是否透明化的一个标准,而大量的实践证明,信息开公程序中的不透明、拖延、推诿情况屡屡发生,申请人有时为了获得一个与自身息息相关的信息需要历经申请信息公开、行政复议、行政诉讼等漫长程序,实乃与追求行政效率的美好愿望相违背,在社会主义法治国家,在我们力争追求效率、公平、公正、信息透明的今天,笔者真诚希望行政机关能如信息公开条例要求的那样,及时、准确地公开政府信息,也许,这条路依旧漫长,但笔者仍真诚希望如此。


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