《行政诉讼法》修改必要性探讨(二)

北京京平律师事务所 曹星律师

　　二、对现行《行政诉讼法》在司法实践中存在的弊端分析

　　现行《行政诉讼法》颁布实施于1990年10月1日，至今已有24年之久。笔者认为，《行政诉讼法》在其实施的20多年中，取得的成绩是巨大的。首先，在观念方面，它第一次将“民告官”这样一种诉讼模式用法律制度固定下来，改变了长久以来人们思想中“民不与官斗”的传统观念，使得老百姓和政府能够坐在同一个法庭的两端，来接受法院的裁判。这种观念的改变是巨大的，它颠覆了几千年来“官贵民贱”的传统思想，同时它对政府执政观念的转变也是十分显著的。以至于现在的政府官员都知道“依法行政”的基本概念，知道《行政诉讼法》的基本知识，这种思想观念的变化比任何制度甚至外部环境的变化都重要的多，因为它是从骨子里、从思想中，从脑海内发生的作用;其次，《行政诉讼法》滋生了一大批民主法制制度的健全和完善，从《行政诉讼法》实施之后的《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等一系列相关法律制度的出台都是在《行政诉讼法》这样一个大背景下形成的一系列的法律制度。因此，笔者认为，《行政诉讼法》的出台在我们国家整个行政法律制度的奠基过程中起到了非常重要的作用;最后，《行政诉讼法》在救济民众、法人和其他组织合法权益方面，提供了一个重要的途径。尽管现在很多人还认为这个渠道不是最直接的、最有效或者最完美的，但它毕竟是一种救济途径，这种救济途径为人们调整和政府间的关系、为人们权利的保障和救济提供了非常重要的一个渠道。当然，随着社会的进步和经济的发展，《行政诉讼法》在司法实践中同样也暴露出不少问题，这些问题都在制约和限制着《行政诉讼法》的发展和完善，如果不能得到有效的改良和修订，《行政诉讼法》的发展前景恐恐怕就要走入死胡同，归纳起来，这些问题主要由以下几个方面。

　　1、受案范围问题。现行《行政诉讼法》受案范围过于狭窄，这是个众所周知的事实，具体而言，现行《行政诉讼法》采用了两种方法规定人民法院受理行政案件的范围。其一是概括式规定，即对法院受理行政案件的范围作出原则的统一的规定。如《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉”;第11条第1款第8项规定：“公民认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的，可以提起诉讼”;第11条第2款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”;这些规定都是采用概括的方式规定了行政诉讼的受案范围。其二是列举式规定，即对法院应该受理和不能受理的案件从行政行为的角度加以列举。例如，行政诉讼法第11条第1款前7项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议，第12条列举了法院不能受理的4类事项等。

　　可见，现行《行政诉讼法》界定行政诉讼范围的标准有两项：①是具体行政行为标准，②是人身、财产权标准。首先，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，对具体行政行为以外的其他行为即抽象行政行为提起诉讼，法院不予受理。所谓具体行政行为和抽象行政行为是行政法理论界根据行政行为针对的对象是否特定、是否对相对人产生直接法律后果等标准对行政行为所作的划分。具体行政行为是指行政机关及其工作人员针对特定的公民、法人或者其他组织作出的，能够对其权利和义务直接产生法律效力的行政行为，该类行为只能适用一次，例如行政机关根据申请发放许可证的行为，对特定人采取行政强制措施或者作出行政处罚决定的行为。抽象行政行为是指行政机关针对非特定人作出的具有普遍约束力的法规、规章或者其他规范性文件的行为。抽象行政行为针对的对象是非特定的，其效力作用于所有适用对象，而且在一定范围内可以反复适用;其次，人民法院只受理对侵犯公民、法人或者其他组织的人身权和财产权行政行为不服提起的诉讼，除非法律法规另有规定，人民法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权益造成侵犯的行政争议。也就是说，如果行政机关及其工作人员侵犯了公民、法人或者其他组织的出版、结社、游行示威、宗教信仰等权利，以及受教育权、劳动权、休息权等其他权利的，公民是否可以提起诉讼，取决于法律和法规的特别规定，而《行政诉讼法》并未对行政相对人的此类权利遭受侵害后能否起诉作出明确的规定。

　　笔者认为，现行《行政诉讼法》对行政案件的受案范围的规定过于狭窄和死板僵化，《行政诉讼法》的立法原意是控制行政诉讼的范围，将其限于保障公民法人和其他组织的人身权和财产权范围上，这也是为什么在第11条第1款8项内容之后要另外规定第2款的主要原因。很明显，采用这种不完全的概括和有限的列举方式必然要留下了一片权利救济的空白。也就是对于非具体行政行为侵犯行政相对人权益的，以及侵犯行政相对人人身权和财产权以外其他权利的，需等待其他的法律和法规进一步作出规定，在这些法律法规出台之前，行政相对人是没有途径取得诉讼救济的，这点无疑为《行政诉讼法》的提升发展带来了致命的影响。

　　2、当事人的资格问题。《行政诉讼法》第24条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告;有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼;有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”;第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”;第41条第1款规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”;2000年实施的《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。

　　以上是现行法律中有关行政诉讼中原告的资格规定。实践中，如何认定“与具体行政行为有利害关系”成了一道易生歧义的难题，人民法院和行政相对人对此问题的认识往往不一进而极易产生纠纷，司法实践中如何确定是否具备“法律上的利害关系”，什么样的利害关系才属于法律上的利害关系，多年来一直没有统一的界定和标准。在这种表述下，使那些与行政案件有一定利害关系的非相对人失去了独立诉讼的机会，或者说他们只能依靠其他有“法律上的利害关系”的相对人的起诉而作为第三人参加诉讼，否则，其利益就不能通过提起诉讼的方式予以保护。仅凭“法律上的利害关系”这几个字使法院明确行政诉讼原告资格的具体标准在司法实践中是很难的，因为利害关系可以分为直接利害关系和间接利害关系、现实利害关系和可能利害关系。到底《行政诉讼法》明确规定的“法律上的利害关系”是何种类型，是直接利害关系还是间接利害关系，是现实利害关系还是可能利害关系，法律规定的不明确就给司法实践带来一定的困难，使得“法律上利害关系”的实践可操作性不强，其往往成为法院拒绝受理案件变相剥夺相对人诉权的借口。笔者认为，《行政诉讼法》明确的“法律上的利害关系”的规定应该包含以下3个方面：①被诉具体行政行为侵犯了起诉之人的合法权益，并且发生了损害后果;②起诉之人的合法权益受侵害必须是在行政行为在法律上形成之后发生的;③起诉之人的合法权益受侵害与被诉具体行政行为具有直接的因果关系，即作为结果的合法权益受侵害是作为原因的行政行为所直接引起的，这种因果关系在法律上已被确定。

　　实践中，笔者的以上认识也常常和立案庭法官发生分歧，以至于经常不得不为证明起诉人与具体行政行为“有法律上的利害关系”而大伤脑筋，法律规定的不明确给司法实践工作带来了很大的弹性空间，加之行政诉讼独特的“民告官”特点，此点也常常成为行政案件进入法律程序之初就要面临的尴尬问题，另外一方面不得不提到的是，《行政诉讼法》没有对提起行政公益诉讼的原告资格做出规定，而只设立了保护公民、法人和其他组织的合法权益的诉讼种类，即保护当事人主观权利的主观诉讼，人们不得为他人的利益而起诉，更不得为社会公共利益而提起行政诉讼，限制了人们直接通过行政诉讼程序来保护国家和公共利益的权利。公诉机关是否具有行政诉讼原告的资格呢?现行《行政诉讼法》同样没有予以明确。近年来，关于公诉机关能否作为公共利益的原告而提起行政诉讼一直是法学界不断讨论的一个热点问题，这个问题也涉及我国行政诉讼原告资格的完善问题。在“法律上的利害关系”中，没有明确地规定公诉机关能否作为公共利益的代表者具有行政诉讼原告资格。行政机关违法行使行政职权，损害国家利益和公共利益的情形时有发生，这就会产生行政公益诉讼，现行《行政诉讼法》并未规定公诉机关可以作为公益诉讼的特殊原告，同样也没有规定公民、法人或其他社会组织可以作为公益诉讼的特殊原告，这就使得利益受到侵犯的主体无法具体化，结果就是对国家利益和社会公共利益的漠视，也是对滥用行政权的放任和纵容。2013年1月修订实施的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条明确规定了提起“民事公益诉讼”原告资格的情形，笔者相信，在不远的将来，《行政诉讼法》也终会将“行政公益诉讼”原告资格的情形纳入到法律规定中。