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京平视角:校正失衡的征收拆迁天平

    

文章来源:刘春兴    发布日期:2014-11-03 13:46

  一、引言

  随着我国城镇化进程的加速,土地房屋征收拆迁日益成为人们关注的焦点。它具有美好的一面,更完善的基础设施,更宽敞的人居环境,因补偿而改善了的生活水平,等等;它也具有丑恶的一面,过低的补偿,随意的强拆,屡见不鲜的人身伤亡事件,等等。

  在当前,“征收拆迁”甚至已经与“城管”等词汇一样被污名化。然而,无论是推动经济发展,促进城乡繁荣,征收拆迁都是一道绕不开的坎。既然征收拆迁是如此重要,又如何解释现实中的征收拆迁纷争甚至是“战争”?其中一个重要原因就在于,目前的征收拆迁天平已经明显地处于失衡状态,为了恢复或部分恢复它的平衡状态,就需要增加失衡一方的砝码。为了形象地说明这一点,笔者画了一幅小漫画,如下图所示。

  在左图中,天平的一端是政府与开发商,另一端是被征收拆迁人,天平已经处于失衡状态,志得意满的一方与惊惶失措的另一方形成了鲜明的对比。为了校正失衡状态,可以利用的砝码有很多,如上访和以暴制暴等,但这些都不是行之有效的方法。因此,两位身穿制服的律师抬着一个重量级的砝码——“法律”,向这架失衡的天平走过来。如果把它放在天平的左边,可能会恢复或者部分恢复天平的失衡状态,从而保障被征收拆迁人的合法权益,下面将进行详细阐述。

  二、失衡的征收天平:一个苍白的共识

  近几十年来,在960万平方公里的神州大地上,一座座房屋被拆迁,一片片土地被征用,盖上了住宅、厂房、公路、铁路或机场,国土面貌日新月异。但事物总是一分为二的,各种非法强拆事件一次又一次地冲击着老百姓脆弱的心灵,令他们呼天不应,喊地不灵,社会矛盾日益激化。传统和新兴媒体都对此进行了铺天盖地的报道,征收拆迁天平的失衡状态已是一个众所周知的社会事实。

  国家农业部门和国土资源部门的专家做过测算,自上世纪80年代以来,我国各层级的政府通过各种手段,从被征收土地的农民身上至少拿走了5万亿元之巨的剪刀差利益。更有甚者,征收拆迁补偿经常成为唐僧肉,被层层盘剥、截留、克扣和挪用,到了老百姓那里就只剩一些残羹冷炙。对浙江省的某些研究案例表明,如果征地成本是100元,其利益分配格局有时会达到这种情形:地方政府拿到约20元,企业拿到约40元,村委会拿到约30元,到了最终环节的农民手里就只有可怜的10元左右。

  再举一个案例。北京某著名拆迁律师事务所曾接手过这样一个征地拆迁案件,揭开了征收拆迁天平失衡的程度有多大。一个拆迁户被逼迫签了字,补偿款只有50多万,不搬就强拆。律师们介入之后进行了深入的法律调查,查出来村委会私下伪造了一份协议,写着80多万,当事人当时就惊呆了……。后来在诉讼过程中,竟然又调查出拆迁方提交给上级的申报补偿款是130多万!现在拆迁户在律师的帮助下开始打官司,其锲而不舍的劲头连律师们都受到了感染。

  三、征收拆迁天平为什么会失衡

  只要一个人学过初中物理课本,他或她就知道,一架天平如果失衡,原因只有一个,那就是天平两端所承受的重力处于不对称状态。征收拆迁天平这一比喻性说法亦不例外,在这一天平的两端是对利益的争夺,正如那句古话:“天下熙熙,皆为利来;天下攘攘,皆为利往”(司马迁《史记·货殖列传》)。

  首先来看天平右边的开发商行为。所谓的“商人重利轻别离”(白居易·《琵琶行》),为了自己的经商利益,商人们连新婚妻子都可以冷落一边。至于与他们没有亲友关系的被征收拆迁人的利益,就更不在他们的考虑范围之内了。对于商人的贪婪特性,马克思曾在《资本论》中一针见血地指出,“一旦有适当的利润,资本就大胆起来。……有百分之二十的利润,它就活跃起来;有百分之五十的利润,它就铤而走险;为了百分之一百的利润,它就敢践踏一切人间法律;有百分之三百的利润,它就敢犯任何罪行,甚至冒着被绞死的危险(《马克思恩格斯全集》第17卷)。明白了这一点,就会明白为什么在当今中国强拆恶性案件是如此屡见不鲜了。

  再来看天平右边的政府行为。我们都知道商人必定会在商言商,他们也不太掩饰这一点,但对于征收拆迁中的政府行为,我们就有必要进行更仔细的分析了。政府通常有两方面的利益考量。一方面是公共利益,代表着全体或大部分人民的利益;另一方面是政府自身的利益,但经常也是以公共利益的面貌出现。然而,公共利益到底“公共”在何处,仍是一个众说纷纭的不解难题。在具体的法律实践中,对公共利益的界定缺乏一个明确的标准。什么时候可以征收拆迁,什么时候可以采用强制手段,公共利益与私人利益的补偿互换标准是什么,都很难精确地予以把握。国家赋予各级政府权力,对公民或法人的房屋土地进行征收与拆迁,其本意应当是为了公共利益,但在实践中,却一次又一次地刷新人们的容忍底线。许多政府部门在开发商的怂恿和利诱下,肆意挥霍权力,非公共利益用地也常常以公共利益的名义被各级政府征用并被用于商业开发。

  最后,我们来看看天平左边的被征收拆迁人的状况。除了少数企事业单位以外,他们中的大多数都是普通老百姓。财力有限,法律知识有限,社会活动能力有限,占有的社会资源有限。不仅如此,他们还多半处于分散状态,没有强大的组织性,难以与开发商和政府抗衡。正是由于上述原因,他们在征收拆迁博弈中处于劣势地位,因而征收拆迁天平的重心必然会倒向右边,这就是我们在上图中看到的那架失衡的征收拆迁天平。

  四、名目繁多的征收拆迁权益保障立法

  国家并非没有意识到征收拆迁天平的失衡状态。事实上,早在我国开始大规模推开征收拆迁工作之前,相关立法就已经着手展开,以此来预防可能出现的失衡现象,并在其日益恶化之际通过了更多的相关立法,下面进行简要分析。

  宪法是国家的根本大法,具有无可替代的作用。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第13条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”公民所拥有的房屋是公民私有财产中的一个类型,这样,征收拆迁案件中的两大标的,即土地和房屋都被涵盖了进来,并被上升到了宪法保护的高度。

  宪法规定是十分重要的,但由于它的抽象性和概括性,法律要落到实处还需要更细致、更具体的规定。目前,由全国人大及其常务委员会通过的基本法律和法律也有了相应规定。例如,《中华人民共和国物权法》第42条规定:“……征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”这种更细化的法律条款无疑在实践中更有可操作性。此外,《中华人民共和国房地产管理法》等法律也有相关条款,这里就不一一列举了。

  除宪法和法律以外,国务院颁布的行政法规也在保障被征收拆迁人的合法权益中发挥着重要作用。例如,2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》就比物权法更细化,并且也在审理农村房屋征收拆迁案件中起着重要的参照性作用。与早先的《城市房屋拆迁管理条例》相比,它的亮点颇多,如废止拆迁许可等。另外,它的第八条对公共利益进行了列举与概括并重的规定,不失为被征收拆迁人可资利用的重要法律武器之一。

  此外,各地方也颁布了数量众多的地方性法规,它们的作用也是不可忽视的。举例来说,许多省、市、自治区以及较大的市等都结合本地的实际情况制订了相关法律的实施条例或细则,如《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》等。

  五、徒法不足以自行——征收拆迁律师的重要性

  毋庸讳言,前面提及的相关立法并非尽善尽美。尽管如此,它们已经在很大程度上为被征收拆迁人获得合理补偿提供了法律空间。然而,在现实中被征收拆迁人的利益却一再地被侵犯。面对这一尴尬局面,就有必要进行深入分析了。

  “徒法不足以自行”,这句话出自《孟子·离娄上》,是我国古代思想家孟轲的一句名言,意思是说,法令不能够使自己发生效力,法律本身是不会自己运行起来的,只有处于主体地位的人才能赋予它“动”起来的能量。那么,在征收拆迁法律事务中,这些能量来自何处呢?

  首先来看天平右边的政府与开发商一方。开发商们希望相关法律“运行”起来的动机是增加自身的利益,政府则希望增加所谓的“公共利益”以及自身利益。如果法律果真如他们所愿运行了起来,那么征收拆迁天平的不平衡状态只会加剧,而不会缓解。

  再来看天平左边的被征收拆迁人一方。他们希望相关法律运行起来,其运行的方向在很大程度上是符合立法者的原意的。但由于它们自身力量的薄弱,单凭他们自己很难实现这一愿望。

  那么,在当前的中国社会中,还有什么力量能够站到被征收拆迁人一方,与之共同努力来校正这一失衡的天平呢?有良知的学者,负责任的政府机关,社会公益组织,等等,都是可以依靠的力量来源。但从现状来看,他们的作用发挥情况并不尽如人意。

  事实证明,要向天平的左边引入一股强大的制衡力量,律师的介入是不二选择。他们受过专业的法律训练,具有专门的法律知识,通过国家统一的律师资格考试或国家司法考试,取得律师资格证书或法律职业资格证书,这一点不是普通人所能胜任的。律师基于当事人的委托,为其提供法律服务,并在这一过程中获得相应的收入,因而有能力,也有动力为当事人服务。最终的结局就是,律师与被征收拆迁人站到了一起,维护被征收拆迁人的合法权益,维护法律的正确实施,从而校正或部分校正这架失衡的征收拆迁天平。

  六、结束语

  实事求是地讲,尽管社会各界都非常关注征收拆迁问题,已有相关立法来试图校正失衡的征收拆迁天平,也有众多有志于征收拆迁法律事务的律师投入到这项事业中来。但目前的征收拆迁维权现状仍不能令人满意,原因有很多,国家的法治大环境不尽如人意可能是最需要跨越的一座高山。

  就在本文行将成稿之际,笔者的电脑显示器弹出了一个QQ迷你网页,题目为“昆明晋宁施工现场冲突4人死亡”。后经核实,死亡人数为8人,另有18人受伤。目前,公安机关正在夜以继日地进行侦查,相信事实真相很快就会水落石出。然而,在征收拆迁事务中,如果每一方都能依法办事,合理补偿,如果律师的作用能得到充分发挥,如此之多的人身伤亡恶性事件原本就不应该发生。

  令人憧憬的是,几天后,党的十八大四中全会即将于2014年10月20日~23日在北京召开。这次全会的中心议题是所有法律人都期盼已久的“依法治国”。我们坚信,这次会议的胜利召开必然是法律人的福音,必然会对律师的执业环境产生不可估量的有益影响,从而在最终的意义上为广大被征收拆迁人带来更大的法治保障。
 

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