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京平视角:行政诉讼中第三人制度的探索

    

文章来源:谷美玲律师    发布日期:2014-09-10 11:04

  摘要:我国行政诉讼制度从立法的角度肯定了第三人的地位,但由于行政诉讼法本身对第三人可操作性的明文规定并不完善,实践中,各地法院的处理也不尽相同,第三人参与行政诉讼的程序五花八门,行政诉讼本身有着区别于民事诉讼的特殊性,在当代司法体制背景下,现行规定与现实冲突,需要我们正视问题的存在,以不断推进立法、司法的完善。

  关键词:行政诉讼 第三人

  行政诉讼是法院应公民、法人或其他组织的请求,通过对行政行为合法性的审查,以解决特定范围内行政争议的活动。也就是说,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向人民法院提起行政诉讼寻求司法救济,由人民法院对该具体行政行为作出裁判的活动。行政诉讼区别于民事诉讼与刑事诉讼最显著的特点在于行政诉讼当事人地位的特殊性,即行政诉讼的原告是不服行政机关作出具体行政行为的公民、法人或其他组织,被告则是作出具体行政行为的行政机关。这种原、被告的地位是不变的,当然,原告也有可能是作为普通机关的行政机关。

  任何诉讼都要有当事人的存在,行政诉讼的当事人有原告、被告、第三人(姑且以一审中的称谓来概括)。行政诉讼法以立法的形式确立了第三人制度。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“行诉法”)第二十七条规定,同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。由该条可以看出,第三人参加到诉讼中的前提是现已存在一个诉讼,法理上称现已存在的诉讼为本诉,第三人只是以申请或通知的方式参与到本诉程序中来的。因此,行政诉讼第三人的基本特征是:

  第一,第三人与本诉中所争议的具体行政行为之间存在利害关系。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称“诉讼法解释”)的相关规定及相关法学理论,通说认为这里的利害关系应当解释为法律上的利害关系,即第三人参与到诉讼程序中来是与被诉具体行政行为之间存在法律上的利害关系,本诉所产生的权利义务与第三人之间具有利害关系,可能是与行政行为本身的利害关系,也可能是与本诉的结果之间有利害关系。总而言之,与被诉具体行政行为之间存在法律上的利害关系是第三人参与到本诉中的前提依据。

  第二,第三人是除原、被告之外的公民、法人或其他组织。基于种种原因第三人未能在本诉开始以前作为原告提起诉讼,因此,在本诉程序启动起来以后,作为行政法律关系主体的身份参与进来,目的在于维护自己的合法权益。

  第三,第三人参与到本诉中来是基于其申请或人民法院的通知。行诉法解释第二十三条第二款规定,应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。第二十四条第一款规定,行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人,其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼,人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。

  法律应当维护各方当事人的合法权益,不能有失偏颇,在行政诉讼中,也应当维护第三人的合法权益,从理论上讲,法院为了全面了解案情,查明事实,并能够全面、正确的解决纠纷,在程序中追加第三人,可以简化审理功能,节省司法资源,但行政诉讼的特殊性,使其不同于民事诉讼,在实践中,各地各级法院在启动追加第三人程序呈现出不同的处理模式,不同的模式如果运用不当,不但不能简化问题,反而容易程序复杂化,不能很好地维护各方当事人的合法权益。

  第三人在行政诉讼中有独立的诉讼地位。诉讼法解释第二十四条第二款规定,第三人有权提出与本案有关的诉讼主张,对人民法院的一审判决不服,有权提起上诉。第二十九条规定了在一定的情况下第三人及其诉讼代理人可以提供证据线索,申请人民法院调取证据。行诉法及诉讼法解释均规定了第三人享有的权利及诉讼地位。笔者结合第三人在行政诉讼中的权利及不同类型的第三人,就实践中遇到的几种情况作一粗略分析和探讨:

  第一,对第三人举证责任的认识不同导致实践中处理第三人举证的模式不尽相同。行诉法及诉讼法解释并未对第三人的类型作明确划分,理论上将行政诉讼的第三人划分为原告型第三人及被告型第三人。比如,行政处罚案中的受害方或加害方、行政处罚中共同被处罚人、行政裁决案件中的当事人等均可以作为原告型第三人申请或由人法院追加而成为第三人;两个以上行政机关作出矛盾的具体行政行为,非被告的一方、应当追加被告而原告不同意追加的当事人、与行政机关共同署名作出处理决定的非行政机关组织等均可以作为被告型第三人参与到诉讼中来。

  实践中对于第三人举证责任的分配及期限的处理各不相同,笔者个人认为,应当依据第三人的类型不同而有所不同,原告型第三人,其举证责任及举证期限可以参照原告,对于被诉具体行政行为的合法性,不需要承担举证责任,需要承担举证责任的情况应当仅限于:主动申请参加到本诉中需要证明与被诉具体行政行为之间存在法律上的利害关系;对于被诉具体行政行为的不作为,需要提供曾向行政机关提出过申请的证明材料;行政赔偿诉讼中承担受损事实的证明材料;被告型第三人,其地位往往与被告相类似,但又不同于被告,虽然行诉法及诉讼法解释并未明确规定这种情况下第三人的举证责任情形,但笔者个人认为可以根据其在行政职责范围就其行政行为的合法性等承担相应的举证责任。

  第二,第三人能否就被诉具体行政行为的合法性进行举证在实践中并不统一。由于行政诉讼有其自身的特殊性,第三人参与到诉讼中来必然会影响本诉,因此,法院在实践中对追加第三的处理就尤为重要。比如,第三人能否就被诉具体行政行为的合法性进行举证,各法院处理不尽相同,在司法不完全独立的地方法院,常会出现作为被告的行政机关在举证不能面临被诉具体行政行为败诉的情况下不依法作出判决,而是以追加第三人的方式对案件进行重新审理,由第三人对被诉具体行政行为的合法性进行举证,假如由于第三人的证据补强使得被诉具体行政行为的合法性被证实,法院似乎就有理由作出其本来就想作出的裁判。笔者对如此法院的如此举证是持否定态度的。行诉法第三十二条规定,被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。诉讼法解释第二十六条规定,在行政诉讼中,被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行为没有证据、依据。据此,行诉法及诉讼法司法解释对作为被告的行政机关的举证责任及举证期限均有严格的规定,而如果法院在追加第三人的程序中不考虑程序的公平正义,允许第三人作类似前述举例的举证,则必然会因程序不公平致使实体欠缺公平性,更何况这种作法也必然放纵行政机关不举证、逾期举证的行为,更有可能损害作为被管理者的公民、法人或其他组织的合法权益。当然,实践中第三人的类型不同,维护自身利益的角度也不同,具体问题还要具体分析,但笔者认为,无论如于何种目的,法院都应从有利于公平正义的角度,有利于化解纠纷的角度出发进行处理。

  第三,第三人能否就原告的起诉提出否定性主张,实践中也存在不同的处理结果。比如,在一起已经进行的行政诉讼中,法院依职权追加了第三人,第三人参与到诉讼中来,为了维护自己的利益就原告的起诉提出否定性的主张,此时的第三人,既非原告也非被告,而根据现行法律规定,也并未对此有明文规定,法官往往进行自由裁量,对此笔者认为,应当具体问题具体分析。在一起已提起诉讼的案件中,第三人参与进来后首先否定原告的起诉超过诉讼请求,对于第三人的这一否定性主张,实践中的处理也是多样,对于第三人的该主张,司法实践中有对此进行肯定的观点,笔者个人认为,法院不应支持,即使行诉法及诉讼法解释均规定第三人有独立的地位,因为行诉法第二十七条第一项明确规定,原告对下列事项承担举证责任:(一)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。证据若干规定第四条第三款规定,被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任。因为法律及司法解释已就原告的起诉是否合法等作出法律规定,而第三人是没有权利主张原告起诉已过法定期限的。法律之所以把被诉具体行政行为合法的责任分配于被告,主要的目的是为了以此督促行政机关依法行政。也就是说,对于已有法律明确规定的内容就应当依据法律规定执行,法院也不宜以保护第三人利益为由作过多的自由裁量。

  以上所涉问题之所以会在实践中屡屡出现,就是因为虽行诉法及诉讼法解释赋予了第三人较多的诉讼权利,但远远赶不上实践前行的步伐,针对现实困境,提出如下建议:

  第一,在现有的立法基础上,结合实践,通过立法、司法解释细化、完善有关第三人制度,以增加实务的可操作性。只有立法、司法解释健立健全,才能使现有的第三人制度乃至整个行政诉讼制度都行之有效,因为第三人制度在现实中较为复杂,解决好第三人制度,对整个行政诉讼制度来说都将是一大进步,法院在有法可依的情况下应当尽可能地对同类案件作出同样的处理程序,只有这样才能进一步稳定司法秩序,体现和谐社会的应有之义。

  第二,进一步强化司法独立。行政诉讼中作为被告的行政机关,在当地往往是某一政府或政府部门,行政权力干涉司法审判的不和谐因素也经常发生,因此,无论是行政诉讼本身,还是行政诉讼的第三人程序,都需要司法机关独立运用法律,唯一考虑法的公平正义因素,更多地体现程序正当,才能从根本上将与第三人有关的行政诉讼程序运用好,解决好现实中亟待解决的问题。

  第三,从制度上完善行政机关积极主动合法地履行职责,行政行为本身就是行政机关在管理过程中产生的行政法律关系,双方处于管理者和被管理者的不平等地位,无论是否有第三人参与诉讼,都不可能改变这一地位,因此,行政机关在行政活动中要依法行政,合理行政,在行政诉讼程序中要积极地履行其应当承担的举证责任。

  行政诉讼中第三人在实践中较为复杂,理论上争议颇多,第三人参与到诉讼中的时间作何限制、参与后的权利义务如何细化、举证责任的分配与举证要求等等都需要更进一步的细化,完善。我们在现实中看到各法院的处理模式大相径庭,不同的处理方式导致不同的结果,这些都归因于没有更加明确统一的立法及司法解释,法律上的空缺,再加上法官自由裁量可能会受到行政权力的干涉。因此,我们只有寄希望于立法、司法活动的不断探索,不断完善,形成一套行之有效的第三人制度。同时,笔者也希望行诉法在修订时能更好地正视这一制度在现实中的不足,以便进行下一步的完善。


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