浅析行政赔偿中行政机关举证责任的分配

　　摘要：行政诉讼举证责任属于行政诉讼证据规则的一个重要组成部分，在行政诉讼证据规则体系中占有举足轻重的地位。在行政赔偿诉讼中，根据《国家赔偿法》的相关规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。单从这一条文来看，行政赔偿案件的举证责任已被划定。基于《国家赔偿法》对举证责任的明文规定少之又少，且实践中的情况又极为纷繁复杂，仅凭个别条款来对行政赔偿案件的举证责任进行简单分配，不仅不能有效地解决纷纷，也必将违背司法的公平正义。

　　关键词：举证责任 行政赔偿

　　一、行政赔偿举证责任的历史沿革

　　在当代的司法制度中，举证责任实际上已成为各方当事人胜诉或败诉的一个重要标准尺度。因证据不能而需要承担的法律后果，以及在案件事实真伪难以查明辨别的情况下，法院作为中立裁判机关应当如何采取合理的举证规则来判定案件胜负都是基于诉讼证据规则而定。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“行诉法”)1989年颁布，其中对证据的规定，理论上来讲是对证据制度的初步确立，也确立了被告对其作出的具体行政行为的合法性承担举证责任的原则，其中第九章有三个条文对行政侵权赔偿请求权及程序、赔偿主体及对有关人员的追偿及赔偿费用进行明文规定，但对行政赔偿中的举证责任却未有片言只语，直到1999年颁布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称“行诉法解释”)才针对行政赔偿的举证责任作了一个规定，即第二十七条第(三)项，以明文条款规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告要举证证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称“证据规定”)于2002年6月4日由最高人民法院审判委员会第1224次会议通过，该证据规定标志着行政诉讼证据制度向前跨了一大步，证据规定对举证责任分配和举证期限、提供证据的要求、调取和保全证据、证据的对质辨认和核实、证据的审核认定都做了较为详细的规定，其中对行政赔偿的举证责任却只规定了一条，即证据规定第五条，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。实际上，该条款的内涵与行诉法解释完全相同。直到2010年新修订的《国家赔偿法》中，正式规定了行政赔偿的举证责任，其中第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。实际上，新修订的《国家赔偿法》在行政赔偿的举证责任分配中延续了行诉法解释、证据规定以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(以下简称“赔偿规定”)的规定，赔偿规定第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。实行的是“谁主张、谁举证”的一般原则，及对限制人身自由的行政行为造成行政相对人死亡或丧失行为能力情形中的举证责任倒置的例外原则。

　　二、行政赔偿举证责任的现实困境

　　新修订的《国家赔偿法》对行政赔偿的举证责任进行了调整，从某种程序上来讲，这种归责原则体现了公平原则，但实际上，实践中因行政侵权产生的行政赔偿诉讼之复杂，现有的法律及司法解释的规定在实践中显得捉襟见肘，导致正义之天平失衡的情况时有发生。结合笔者在处理大量的行政案件中，对当前行政赔偿举证责任所存在的问题作如下分析：

　　举证责任是指当事人根据法律规定对待定的事实提供相关的证据加以证明的责任。而行政诉讼举证责任在当事人之间如何分配，是一个关系到行政诉讼程序的公正与效率的重要问题。行诉法第三十二条、诉讼法解释第二十六条对作为行政机关的举证责任作了相应的规定，这是基于在行政诉讼法律关系中，作为原告的公民、法人和其他组织与作为被告的行政机关之间是一种管理和被管理的关系。而在行政赔偿诉讼中举证责任的相关法律及司法解释的明文规定，因可依据的规定不够完善，在实践中存在诸多问题。

　　其一，诉讼法解释、证据规定及国家赔偿法对行政赔偿之诉中原、被告双方举证责任的规定过于笼统、一刀切的明文规定远不能适应纷繁复杂的现实。

　　目前的法律体系均规定在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，这样的明文规定是滞后的，在一些规划许可或政府信息公开之类的行政案件中，行政机关承担赔偿责任的概率相对较低，但在现实生活中，由于行政侵权造成行政相对人物质损失的情况比比皆是，比如，在房屋违法强拆案件当中，行政机关事先不作证据保全，不制作任何物品清单、不对现场进行照片拍摄、视频制作等，毁灭性的违法强拆最终导致行政相对人无法证明财产的损失，因此，要求提起诉讼的原告承担造成损害的事实及由此产生的损失的证明责任，困难重重，此时的原告将面临其主张不能被法院支持的巨大风险。而事实上是，法院据此机械裁判的案件屡屡发生。

　　其二，在一些行政赔偿诉讼中存在的证据补强使行政相对人的举证责任更加失衡。

　　诉讼法解释第二十八条规定了两种情况下，作为被告的行政机关经人民法院准许可以补充相关的证据：一是被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的;二是原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。尤其是第二种情况，因为法院对提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的理解及在判断事实的问题上存在偏颇，往往会作出有利于行政机关的解释，导致行政机关补强证据权力的无限扩张。因为在行政程序中，行政机关的主导性地位及其作出行政行为的单方性，实际地位之差别，导致举证能力之差异，行政相对人处于相对弱势之地位，往往不具有举证责任更大的能力，在行政赔偿之诉中，如属物质财产毁灭，据以证明财产存在的现状被行政权力毁损，还原现状是个天方夜潭的事情，所以，本已举证就弱的情况下，再有行政机关的补强证据法律适用的种种弊端，而证据是诉讼活动的关键，是案件事实认定和司法裁判的基础，在举证责任分配的悬殊之下，会使行政相对人陷入更加被动的局面。

　　其三，由于行政机关的极端违法行为导致行政相对人在行政赔偿诉讼中陷入举证责任不能。

　　根据国家赔偿法第十五条等相关规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。

　　赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。即只有在人身自由被限制的赔偿诉讼中才将原告的主张与被告的行为之间存在因果关系的举证责任分配给被告。

　　对于财产毁损、灭失却未有相应的规定，而举证责任顾名思义就是指诉讼当事人对自己提出的主张有提供证据进行证明的责任，包含了行为责任与结果责任，结果责任就是负有举证责任的当事人在不能提供足够的证据证明其主张的案件事实时所要承担的败诉风险，也就是当待证事实真伪不明时，由依法负有举证责任的人承担不利后果的责任。根据法律及司法解释的规定，结合我国行政相对人的地位，总是处于一个被动、弱势的地位，加上我国正处于转型阶段，不乏存在一些行政机关的人员存在滥用职权、超越职权的不和谐的行为。在大量的违法强拆案件中，往往伴有人身自由被限制，作为弱势一方的行政相对人，根本无从保留证据，行政权力在实施违法强拆行为时，要么干脆不作证据保全，公然弃法律于不顾，要么留存了相关证据，却在要证明相对人财产损失状况时拒不提供之。在现行的证据制度下，如果一味地遵循国家赔偿法有限制的“谁主张、谁举证”的规则，则不仅不能做到保护弱者，也必将使得追求法律平等精神成为一句口号。

　　三、行政赔偿举证责任分配应当考虑的因素

　　行政赔偿之诉讼是行政侵权案件的原告对行政机关做出的侵犯其人身权及财产权的违法的行政行为提起的诉讼，按照正常的程序，行政机关作出具体行政行为过程中，应当先进行必然性的调查，然后才能作出决定，一个具体行政行为的作出需要经历一个完整的法律程序，但在行政赔偿之诉中，往往伴生的是一个确认的违法行为的存在。在现有举证责任分配困境之下，行政相对人举证责任的能力有限，且在行政机关严重违法行为之下，更无举证能力。因此，就当前转型期的司法体制而言，法律的滞后以及机械地对法律的运用，必然会导致相对方更多权益的受损，权益的损失而得不到遏制必然会产生不和谐，因此，要使行政赔偿之诉的现实效果更能合乎科学，趋于公平，就需要不断前进的举证责任的分配模式。

　　笔者认为，国家赔偿法对行政赔偿之规定是举证责任制度上的一个前进，尤其在人身自由被限制后因果关系举证责任的承担。这是因为行政机关作为具有管理性的一方组织，其在作出一定的行为时，应当先经过法定的程序，前期应当有材料的搜集等一系列的工作环节，国家赔偿法的这一条规定也让我们认识到，在行政赔偿诉讼的举证责任分配中应当考虑的因素。

　　首先，行政赔偿中当事人各方举证能力的不同必然要作为首要考虑的因素。行诉法及行诉法解释及证据规定都明文规定作为行政机关的被告要对其作出的具体行政行为的合法性承担举证责任，这便是基于行政机关与行政相对人地位悬殊导致的举证责任能力之差异而考虑的。行政机关的执法活动中对证据的前提性搜集是其作出行政行为的前提性条件，要平衡其掌握证据的先天优势就要由其证明其行为的合法性。只有如此，才能切实保障行政相对人的合法权益、体现司法公平原则。再回到实践中行政赔偿诉讼中，用违法强拆案件作例，如果因为行政机关的严重违法行为，导致相政相对人的财产处于彻底毁损的状态，仍依据国家赔偿法等相关规定要求提起诉讼的原告证明受损的事实，则必然会陷入一个举证不能的死胡同。由于行政机关严重违法在先，其在作出行政行为时不依法履行相应的程序，行政相对人又不能够了解其行政执法的情况，更不能获得行政行为作出时所依据的证据材料。在此种情况下，笔者认为，法院首先要从整个行政行为的理论及实际去考虑双方举证责任能力的差异性，以此进行合理的举证责任分配，将更多的举证责任分配给行政机关，如其不能证明或提供合理的足以使一般正常人内心确信的解释，则应当站在合情合理的角度支持受损害一方的主张。如此分配举证责任有助于对受害人合法权益的保护，对作出具体行为的原行政进行合理的限制，有利于体现法律平等精神，起到积极有效的社会作用。

　　其次，行政赔偿诉讼中也要考虑公平公正及诚实信用的因素。实践中，我国的行政赔偿诉讼，行政机关的违法行为的存在、损害与违法行为之间的因果关系、因损害受到的损失、损害大小等，法院均一股脑地分配给了提起诉讼的行政相对人，在某些行政机关的严重违法行为中，作为原告的行政相对人基本丧失了证明其损害的大小的举证能力，这样的举证责任的分配无异于剥夺了弱势一方的行政赔偿请求权。我们一贯贯彻公平公正的基本原则，这种公平公正不仅体现在结果上，更要体现在程序的公平公正，在举证责任的分配上，也要体现这一原则。由于行政机关在行政管理及行政执法过程中始终处于支配者的地位，是其单方意志的体现，行政相对人在这一过程中无从参与，也不可能征求相对人的意见，因此，笔者认为，尤其在行政赔偿之诉中，更要体现公平公正的原则，在因行政强制程序违法而导致行政相对人财产上的毁损灭失，行政机关又未履行相应的证据保全职责，在此基础上，行政相对人举证能力必然不足的情况下，由行政机关承担财产受损事实的证明，承担损害事实与行政行为之间存在因果关系的举证责任，更有利于行政赔偿诉讼厘清事实，有利于案件的公正审理，体现举证责任分配的合理性。当然，行政机关也要讲究诚实信用，对事实进行实质还原。

　　纵观现行法律对行政赔偿举证责任分配屈指可数的规定，导致现实中法院基于对很多无关因素的考量，作出主观臆断的裁判不在少数。因此，行政赔偿举责任分配是我国司法体制改革及司法实践必须重视的，也是迫切需要的。因此，立法上的跟进，司法上的完善、理论上的认识发展都是当前体制上必然要面对和解决的。

　　从立法上讲，我国的行政赔偿诉讼举证责任分配的规定并不完善，我们并不苛求立法机关作出尽善尽美的规定，当然，这也是不现实的，但鉴于当前有关这方面的法律规定之匮乏导致现实之混乱，因此立法上的完善是亟待解决的事情，现实情况如此复杂，行政赔偿之诉双方地位的特殊性，何种情况下该如何举证，由哪一方承担，举证不能的情况下如何推定等都需要更加清晰的规定，以提高司法过程中实务的可操作性。

　　从司法层面上来讲，出台司法解释对行政赔偿诉讼举证责任进行细化，从某种程度上来讲，也可以实现有法可依的司法依据;司法审判机关作为最后一层维护公平正义的防线，应当完全独立于法律的运用，不考虑不相关因素，在司法审判中独立、并且合理分配举证责任;如果实践中能有相关值得借鉴的指导性的判例，也不实为一种有价值的参考。

　　最后，行政赔偿之诉中有关举证责任的分配，在现在的法律规定的基础上，在还没有新的法律规定及司法解释出台的情况下，法院不应当做一刀切的分配原则，而是应当根据不同的情况作出不同的处理模式，考虑行政行为中双方的地位、举证责任的能力，并需要综合考虑公平正义、程序正义等因素进行分配，在严格遵守法律适用的同时也不拘泥于机械的不合理的复制模式，才能进一步化解矛盾，解决纠纷，才能达到司法效果、社会效果的统一。
 

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