论律师在征地拆迁纠纷案件中的调解(二)

作者：曹星 

三、征地拆迁纠纷的特点以及律师参与征地拆迁纠纷调解的必要性

　　(一)征地拆迁纠纷的特点

　　征地拆迁纠纷具有当事人多、涉及面广、矛盾复杂激烈的特点，处置不妥当，极容易引发影响社会稳定的群体事件。在社会转型时期的敏感阶段，征地拆迁纠纷的调解和妥善处理，为人民调解工作增添了新的内容。律师作为熟悉法律的社会中介群体，参与征地拆迁纠纷的调解具有特殊的优势，实践表明，律师在征地拆迁纠纷中的积极参与调解可以达到比较理想的效果，同时也更有利于矛盾的和平解决以及维护社会秩序的稳定。

　　1、当事一方或双方人数众多，矛盾易激化

　　按照有关职能部门的内部规定，纠纷一方涉及5人以上的为群体性纠纷。 随着我国经济的快速发展，社会利益格局发生了重大变化，新的利益共同体正在逐步形成。基于共同利益基础上的群体性纠纷逐年增多。比如广东一些地方因征地拆迁事件上访约占信访总量的2/3，集体上访的批次和人数在逐年上升，参与人数动辄数百人，甚至上千人，而且组织化倾向比较明显。特别是近年来征地拆迁矛盾纠纷呈现出了易激化趋势。主要表现为一是快速激化，二是冲突激烈，增加了化解难度。

　　2、涉及法律关系复杂

　　新时期征地拆迁纠纷呈现出内容复合化和法律关系复杂化的趋势。在全国人大的接访中反映比较突出的五大类问题里，涉法类信访的比例占到了80%以上。为数众多的征地拆迁群体性纠纷中，往往是民事、经济、行政、治安和刑事法律关系交织在一起，征地拆迁纠纷中法律关系的复杂程度让专业的法律工作人员都咂舌不已，何况是拆迁户以及政府机关，法律关系的复杂往往让征地拆迁纠纷的处理结果扑朔迷离，其处理过程又是一波三折坎坷密布，在多方因素的影响下，法院也往往不能公正处理征地拆迁纠纷，偏向袒护政府部门的现象经常发生，法律关系的复杂、法院的偏袒、政府机关的肆意违法等不利因素无一不对征地拆迁纠纷的处理制造了人为障碍，使得原本就法律关系复杂的征地拆迁纠纷变得更像一块烫手的山芋一样无人问津，专业的法律人员也往往会望而却步偃旗息鼓。

　　征地拆迁纠纷法律关系的复杂程度决定了征地拆迁纠纷处理的难度，但并非是一团乱麻毫无头绪。笔者看来，征地拆迁纠法律关系的复杂并非是难以解决，难的是如何树立依法办事、依法行政的观念和模式。笔者统计，在所有征地拆迁纠纷中爆发的拆迁户和政府机关的对抗冲突中，政府机关违法办事、肆意妄为的现象可以说是百分之百，权利一旦失去制约，违法的脚步就会接踵而至，在拆迁户合法权利无法得到保障和落实的情况下，矛盾的爆发冲突的产生就会变成为顺理成章的事情。

　　3、拆迁户依赖政府又不完全相信政府

　　在中国历史发展的悠悠岁月中，上访是中国老百姓割舍不开的“青天情结”。但是，上访群众往往又不完全相信地方政府，一是信访案件经过层层批转，有时甚至会转到被举报人手里，群众心里长期形成的“官官相护”的心理阴霾挥之不去;二是在“法不责众”的心理定势影响下，组织多人越级上访。“小闹小解决、大闹大解决”成了管用的经验，群众对通过群体性上访“逼迫”相关部门出面调解纠纷、解决问题的期望值很高。面对大量涉法群体性纠纷，信访部门和调解组织不堪重负。

　　拆迁户希望政府能迅速解决问题，但在面对政府的承诺以及许愿面前又对政府抱有怀疑的态度，矛盾的心态导致纠纷的处理变得更加难以妥善得到解决。笔者认为，这里有拆迁户的原因，但更多的还是政府机关的责任，其违法执政的行为已经让民众日益丧失了信心，长此以往，后果不堪想象。

　　4、拆迁户诉求合理但程序违法

　　据调查分析，在当前群众信访特别是群众集体访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题;80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决;80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的;80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。这说明，征地拆迁纠纷当事群众的诉求多是合理的，但是却采取了不合法的表达渠道和形式。实践中，有些当事群众利用国家重大政治活动、重大节假日或政治敏感期，集体到省进京上访，围堵冲击党政机关，静坐请愿，罢工罢课，阻塞交通。甚至出现殴打执行公务干警和政府工作人员的过激行为，以及自杀、自残的极端行为。有些征地拆迁纠纷事件，背后甚至有组织者操纵指使，事前和事中有较为严密的组织领导和周密的行动计划。少数地方甚至出现了“上访专业户”，一些别有用心者用金钱来拉拢、刺激群众闹事，采取各种方式向政府施压等等，严重影响社会稳定和社会生活秩序。

　　(二)律师参与征地拆迁纠纷调解的必要性

　　1、律师积极参与征地拆迁纠纷的调解，有利于引导拆迁户理性、合法地表达诉求

　　征地拆迁矛盾纠纷包含复杂的法律关系，使非法律专业人员越来越难以胜任涉法信访、征地拆迁上访中的法律咨询和服务工作，迫切需要律师职业群体提供专业的法律服务。律师职业有两个显著特征：一是执业活动的广泛性，二是在执业过程中的相对中立性。这些职业特征，使律师在社会成员中具有较强的公信力和亲和力。律师独立的“民间性”中介身份，与征地拆迁纠纷中的拆迁户具有平等的地位，可以迅速打消拆迁户“官官相护”的顾虑，使律师易于和拆迁户进行交流，律师提供的法律意见也更易于为拆迁户接受。律师“权威”地宣讲法律法规和政策，更可以引导拆迁户理性客观地认识各种利益关系，培养理性合法表达诉求的意识，这样有利于通过法定程序来表达利益要求，能够保证群众矛盾纠纷得到及时化解，拆迁户的合法利益得到及时维护和保障。

　　2、律师积极参与征地拆迁纠纷的调解，能够及时消弭社会冲突，为妥善处理矛盾纠纷创造良好的基础和条件

　　当前，调解制度的建立不仅仅是政治压制法律意识的表现，而是法制化了的解决纠纷的手段。社会成员之所以愿意采用这种手段，是因为他们感到它公平，快捷，更符合实际，并且能够创造法律和平。征地拆迁纠纷中的拆迁户一方往往希望通过集体上访或堵路、静坐等违法方式“逼出”领导，要求即时表态，即时解决问题，对走法律途径通过法院审判解决问题“等不及”。律师参与群体性纠纷的调解，可以实现两个方面的重要功能。一是律师通过对征地拆迁纠纷进行法律上的限定和评价，最终将纠纷性质转化为法定模式，从而确定权利的救济方式，如补偿、恢复权利、停止侵害等;二是将调解制度引入征地拆迁纠纷的解决，提高矛盾化解的效率，充分发挥律师调解在排解社会纠纷、消弭社会冲突中的平抑与缓释作用。

　　和传统的诉讼相比，律师参与调解的高效率和多元化解决矛盾纠纷的方式，应该是征地拆迁纠纷拆迁户追求的目标。抗辩的诉讼制度存在一个潜在的缺陷，即有理的一方可能会败诉。特别在输赢的博弈中，一些当事人可能利用各种关系和规则遮掩原始证据，或暗地里破坏证据，或向证人或法官施加压力，使案件的结果充满变数、难以预料。另一方面，“诉讼爆炸”导致的案件迟延已是不争的事实。“迟到的正义是非正义”，案件迟延对征地拆迁纠纷拆迁户一方来说是一件难以忍受的创伤。伤害案件的迟延补偿可能导致伤害的加剧，经济案件的迟延救济可能导致生意的毁灭等等。

　　3、律师参与征地拆迁纠纷的调解，有助于增强人民调解队伍的社会优势

　　征地拆迁纠纷调解的成功率和当事群众的满意度往往取决于调解员的权威、经验和技巧。有学者认为，作为中立第三人的调解员，其权威性并非源自制定法的明确赋予，而是基于其自身的“社会优势”，如职位优势、文化优势、品德优势和辈分优势等。在国外司法调解实践中，很多国家对担任调解员做了较高的资格要求，从事调解工作的律师、专家等人员必须经过专门的培训才可以被列入备选名单。比如，美国的法院调解中，调解员尽管存在专职和兼职之分，但通常都由法律界很有地位的律师和退休法官担任。随着我国城市化进程的加快和社会结构的迅速变化，第三人基于血缘关系、熟人社会获得“社会优势”的基础逐渐弱化，其德高望重的优势在新的社会环境下也逐渐失去了用武之地。传统的人民调解组织化解纠纷的作用逐渐减弱很大程度上源于当事人对调解员不信任和对社区调解机构缺乏认同感。这与人民调解组织的“草根性”对调解人员的素质和能力要求不高是息息相关的。推动律师参与征地拆迁纠纷的调解，使他们加入人民调解队伍，成为增强人民调解队伍“社会优势”的源泉。

　　4、律师参与征地拆迁纠纷的调解更能彰显律师的社会价值

　　长期以来，律师职业群体陷入一个道德悖论：即忠诚原则要求律师最大限度地为其当事人争取利益(无论合法还是非法)，社会公德标准希望律师责无旁贷地维护法律的完整，而不是利用规则或法律的缺陷打赢官司，“拿谁的钱就替谁说话”。作为中立第三人参与群体性纠纷的调解，既是律师摆脱制度阴影的良机，也是律师提高自身形象的一个机会。

　　律师作为捍卫社会公正与正义的中坚力量，是具有很强的荣誉感和使命感的精英群体。律师在作为代理人的同时，更是国家政治制度、法律秩序和社会公共利益的维护者。现代意义上的法制政府，应当是有限政府。积极参与群体性纠纷的调处和涉法信访案件的法律咨询，服务于政府工作，可以在最大程度上协助政府逐步转变职能，走向法制化。律师的服务性和社会性的价值将得到更充分的体现。