也谈行政复议制度的是与非(三)

作者：曹星律师  

    3、相关法律制度的迥异

　　①行政复议机关和行政诉讼被告的适用问题。《行政复议法》第4条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”;《行政诉讼法》第25条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”;《最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释》第22条规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告;当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告”。

　　以上法律规定明确了什么情况下复议机关才能作为行政诉讼中的被告，若相对人对维持类的行政复议决定不服提起诉讼的话，只能以做出原行政行为的机构为被告，而不能以做出维持原决定的复议机关为被告。有部分学者认为，复议机关做出维持类的决定后，其本身的复议决定并没有给原行政行为带来根本性的变化，也没有对相对人的权利和义务产生根本性的影响，原行政行为也没有因复议机关的维持决定而产生新的影响和扩大，因此，根据权利义务对等原则，当行政复议机关做出维持类的复议决定后，相对人不服的，应以原行政行为做出的机构为诉讼被告。笔者不同意这样的说法，按照行政复议制度的规定，在行政复议过程中，复议机关要对原行政行为的合法性和适当性进行全面审查，当复议机关做出维持原行政行为的决定后，就相当于做出了肯定原行政行为合法合理的结论，只不过这样的结论隐含在复议机关的复议决定中，相对人通过提起行政复议来进行救济，而行政复议机关用复议维持的决定来表明对原行政行为的肯定和认可，这样的复议决定其实已经对相对人的权利和义务产生了实质的影响，因行政复议只能提起一次，相对人已经丧失了再次提请行政复议的权利，而不得以只能通过诉讼的方式来进行自我权利的维护和保障。此时，如果相对人只能对原行政行为的做出机关提起诉讼的话，无疑是放纵了对复议机关作出复议决定的司法审查，这样并不利于贯彻行政复议机关合法、公平、公正做出复议决定，坚持有错必纠的基本原则。

　　笔者看来，这样的法律规定不能有效做到行政复议和行政诉讼的紧密衔接，存在现实的瑕疵和漏洞，更无法督促行政复议机关有效的开展行政复议工作，容易使复议机关在复议工作中产生懈怠推责的情绪，对每一个复议机关而言，其都是不愿意站在司法审查中的被告席的，这样只要做出维持决定就可以成功避免自己成为被告了，而一旦做出变更或撤销原行政行为的复议决定，则下一步有可能让自身成为诉讼中的被告，这一点相信是所有的复议机关都不能接受也不愿意看到的事实，这样导致的结果就是复议机关在复议过程中两头不得罪，既不增加行政相对人的义务，也不给原行政行为的做作出机关带来麻烦，同时更不让自身陷入到诉讼的被动地位中，而牺牲的就只能是行政复议决定的公平和公正性。笔者建议，应该进步完善行政复议制度和行政诉讼制度的有效衔接问题，在上述具体情形中，可以授予相对人对经过复议的维持决定提起诉讼时的选择权利，扩大行政复议机关成为诉讼被告的机率，这样才能更有效地督促复议机关更加尽职尽责的履行复议工作，使行政复议工作能得以更好的开展和贯彻。

　　②复议终局和司法终局的问题。《行政诉讼法》第5条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”。此条法律规定明确了行政相对人对某些复议决定不能提起行政诉讼的情形，即所谓的复议终局制度。复议终局是指按照法律规定行政机关拥有最终行政裁决权的行政行为。它具有两个特点：⑴是行政机关对这样的行政行为拥有最终的行政裁决权，且终局行政行为一经作出，便具有最终的法律效力，即使相对人对这种行政行为不服，也不能提起行政诉讼，更没有其他相关的司法救济途径;⑵这种行政行为的最终行政裁决权须由法律明文授权行使，这里所说的法律，指的是全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规和地方性法规、行政规章等其他规范性文件。如《行政复议法》第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”;第30条第2款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。笔者做了粗略统计，除了《行政复议法》规定的上述两种情形为复议终局情形外，在其他相关的行政领域中，也同样规定了对某些行政行为实行复议终局的情形，如：

　　⑴《中华人民共和国集会游行示威法》 第13条规定：“集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起3日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应当自接到申请复议书之日起3日内作出决定”;

　　⑵《中华人民共和国审计法》第48条规定：“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定”;

　　⑶2013年7月实施的《中华人民共和国出境入境管理法》第64条规定：“外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前款规定”;第81条第2款规定：“外国人违反本法规定，情节严重，尚不构成犯罪的，公安部可以处驱逐出境。公安部的处罚决定为最终决定”。

　　笔者认为，法律规定复议终局的情形显然有其自身的考虑，但这样的法律规定在实践中不可避免的会出现法律漏洞，在每一个现代法治国家中，“法律至上”都是一条至高无上的法律原则，无论是个人行为、社会行为、还是政府行为等都要毫不迟疑的遵循这个原则的要求，在这个“法律至上”原则要求的框架内实施的行为才会得到法律的保护和国民的拥戴，反之，一切与法律精神违背的行为，即使它的出发点和宗旨是好的，也不会得到法律的肯定和保护。而检验某类行为是否合法有效且符合法律精神的标准，司法审查就成为唯一的途径和工具。

　　司法的最终原则就是保护公民和其他社会组织在权利受到损害时，有权提起司法救济的权利和途径。笔者看来，用司法审查来取代复议终局具有实际的进步意义。首先，从法律效力上说，行政诉讼要比行政复议的法律效力高，对复议机关的复议决定不服的，允许相对人提起诉讼等救济途径，动用司法力量来解决行政矛盾问题，容易让相对人信服，有助于进步化解纠纷;其次，用司法审查来取代复议终局，有利于进一步监督行政机关的依法行政，督促行政机关合法合理的行使法定职责，同时也进一歩体现了对相对人权益的保护;最后，司法审查取代复议终局也是现代法治国家一直强调的“依法治国、执政为民”核心原则的体现和要求。

　　四、结论

　　我国的行政复议制度自诞生之日起就发挥着重要的作用，无论是在化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定还是在监督规范行政机关合法行政方面都是成绩显著，但同时我们也要清醒的看到，行政复议制度在实践运行过程中相继出现了诸多的问题和不足，现实中的行政复议制度更多是偏向行政性的特征，很多行政机关把行政复议制度都当做是一个内部自我监督的制度设置，把行政复议部门也当做是行政机关内部的组成部分来看待，这样对于行政复议机关作出公正的复议决定造成了很大的影响，同时也促使该制度本身出现了一系列的问题和不足，比如行政复议机关缺乏相对的独立性，作出复议决定更像是履行上级领导交付的工作任务，地位缺乏独立也就导致了复议决定的公正性，行政干预复议的现象几乎比比皆是。笔者看来，这既是立法机关的立法漏洞，同时也是引发行政复议制度出现大规模“走过场、走形式”的根本原因，这对于行政复议制度的立法初衷来说无疑是致命的伤害和打击。事实求是的讲，现行的行政复议制度远没有达到立法机关当初提倡的保护相对人合法权益、监督规范行政机关依法行政的立法目的和要求，行政复议制度在解决行政争议过程中还没有起到立法机关和人民期望达到的高度和作用。

　　鉴于此，笔者认为，行政复议制度应该根据现实存在的情况给予适当的完善和调整，作为解决行政争议的有效途径之一，行政复议制度应该循序渐进的给予重视和保障，以适应现实需要为基础，以有效解决行政争议为目的，以保护相对人合法权益为宗旨，以规范行政机关依法执政为手段。唯有如此，行政复议制度才会在我国行政制度领域中占有一席之地，得到社会和民众的肯定和拥护，也唯有如此，行政复议制度才能在实践中发挥出更大的作用，成为一个解决行政争议的有效措施和良好制度。