也谈行政复议制度的是与非(二)

作者：曹星律师    

    三、行政复议制度与行政诉讼制度的衔接问题

　　1、受案范围和审查标准的区别

　　《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：①国务院部门的规定;②县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;③乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理”;《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”;《行政复议法》第3条第3款规定：“复议机关审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定”;《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”;《行政复议法》第5条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”。

　　可见，行政复议的受理范围和行政诉讼的受理范围并不相同，行政复议中允许相对人对部分抽象行政行为提起复议申请，复议机关会根据相对人的申请作出不同的处理结果，或自行处理或转交有关机关处理，但在行政诉讼中，法律规定只允许相对人对行政机关的具体行政行为提起诉讼，而杜绝相对人对行政机关的抽象行政行为提起行政诉讼，以上的法律规定导致实践中出现了一种情况，即相对人不服复议机关对部分抽象行政行为的复议结果时该如何提起司法救济呢?是申请复议机关再次复核，还是另行提请检察院监督?现行法律并没有给予明确的规定。同时，在行政复议制度中，复议机关会对原行政行为的的合法性和适当性给予全面审查，而在行政诉讼制度中，法院仅审查受诉行政行为的合法性，而对行政行为的适当性不做评价。并且法律还规定了相对人对行政复议不服而提起诉讼的权利救济途径，而这种救济途径的提起却常常受到法院受理范围的遏制和局限。

　　笔者认为，设立行政复议宽泛的受理范围是完全有必要的，这样可以使得大量的复议案件在进入司法审查程序前就得以妥善的处理，这对化解矛盾，提高行政机关工作效率来说也是一件便民的好事情，但对其后续引发的相关问题也要给予足够的重视，不能以法律没有规定为由而简单地将行政相对人的救济途径堵塞，从而引发更严重的矛盾冲突。行政复议制度和行政诉讼制度归根结底来说都是我国行政领域中的重要组成部分，两者能否做到有效衔接以及保证完善畅通在一定意义上直接决定了行政相对人在面对违法或不当行政行为时能否得到有效的救济和保护，目前的行政复议制度在受案范围和审查标准上无法做到和行政诉讼制度的顺利衔接和保障，相对人不服复议决定时，法院作为最后一道的救济途径也常常会陷入到无所适从的尴尬境地。

　　2、法律适用依据的不同

　　无论是1999年10月施行的《行政复议法》还是2007年8月施行的《行政复议法实施条例》都没有对行政复议时复议机关应适用的法律依据做出明确的规定。1990年10月实施的《行政诉讼法》第52条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件;人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据”;第53条第1款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章”。

　　按照法律规定，人民法院审理行政案件时，以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据，并参照部分规章。复议机关在复议案件时应采纳的法律标准却欠缺相应的法律规定，导致两者在实践中的法律衔接问题容易产生分歧，如在行政复议过程中，复议机关以部门规章作为原行政行为合法、适当的法律依据从而给予维持，而到了诉讼阶段，法院以规章与法律法规冲突不予适用而判决撤销;或复议机关以其他规范性文件为依据决定维持原行政行为，法院以不予适用该规范性文件判决原行政行为违法等，以上情形绝非个例，极大的影响了行政机关的权威，同时也给人民法院带来了繁重的压力。

　　笔者认为，立法的模糊是导致发生此种状况的根本原因，应该通过立法措施进行相应的改变和完善，同时，笔者建议，在立法修订前，复议时行政机关可以采用“法律效力阶层”原则，即在进行复议工作时，应尽量采用与行政诉讼制度适用的法律依据对等的原则，以法律实施效力的角度出发，对法律文件从高到低有顺序的给予适用，这样会相应减少复议与诉讼的矛盾冲突，无论是对维护行政机关的权威还是法律的正确实施来说，都是一件相得益彰的好事情。首先，复议机关采用“法律效力阶层”原则作为连接行政复议和行政诉讼之间的重要纽带，可以提高复议决定的合法性，提高复议机关的公信力;其次，采用“法律效力阶层”原则有利于维护我国法律体系的完整和统一，完善我国的行政立法;最后，行政复议制度对我国的行政立法提出了更高的要求和标准，以“法律效力阶层”为原则进行适用，有助于提高行政机关在立法主体上的认识，能够使其明确自身的权力等级以及立法资格等相关问题。但同时我们也要看到，最终矛盾的解决还是要依靠立法机关做出权威的规定和解释，这才是统一法律适用标准，长远解决矛盾冲突的好办法。